II SA/Lu 869/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ..., po rozpatrzeniu odwołania J. S. i S. S. od decyzji z dnia ....wydanej przez Wójta Gminy Kłoczew w przedmiocie odmowy nakazania M. K. przywrócenia na działce nr .... w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji odmówił nakazania M. K. przywrócenia na działce nr ... w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uznając iż stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza w kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast przepis art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium zauważyło, że przytoczona regulacja ustawowa nie oznacza, iż sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego, gdyż konieczne jest ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie lub przeciwnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 629/09). Kolegium zauważyło, że w sytuacji, gdy z ustaleń nie będzie wynikać, iż doszło do naruszenia stanu wody, organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2000/06). Organ stwierdził, że należy mieć również na uwadze, iż kwestia czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie, musi być rozpatrywana jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 901/07). Kolegium nie podzieliło zarzutu skarżących, że organ I instancji naruszył przepisy dotyczące kompleksowego wyjaśnienia stanu sprawy i zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, stwierdzając, iż organ uzyskał w sprawie opinię biegłego z zakresu hydrologii i wskazał argumentację przemawiającą za przyznaniu tej opinii wiarygodność. Mając przy tym na uwadze wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... zawarte w decyzji z dnia .... w sprawie uzyskano wyjaśnienia biegłego, który udzielił odpowiedzi, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Z treści opinii wynika, że biegły dokonał oględzin nieruchomości i uwzględnił stan terenu, jaki istniał w roku 2000, co uznał za wystarczające do ustalenia, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. W opinii Kolegium, organ I instancji przedstawił kompleksową ocenę stanu faktycznego sprawy i swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że na działce nr ....nie doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Biegły w sposób klarowny wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżących nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że: "Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie, w opinii Kolegium, istnieją wątpliwości czy stan wód na przedmiotowym obszarze został naruszony czy też nie. Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż organ I instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego oraz nie przeprowadził kompleksowej analizy stanu wody na gruncie Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zastosuje się do wskazanych uwag Kolegium. Wobec powyższego Kolegium uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Postanowieniem z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji z dnia .... w ten sposób, że słowa: "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" zastąpiło słowami: "orzekło jak w sentencji". W skardze na powyższą decyzję skarżący J. S. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako: k.p.a.), polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności legalności prac wykonanych na działce nr ..., należącej do M. K., które to prace spowodowały naruszenie stosunków wodnych na sąsiednich działkach, przez błędne uznanie, że działania takie, jak wykopanie zbiornika wodnego na działce nr .... w żaden sposób nie wpłynęły niekorzystanie na zmianę stosunków wodnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie i oparciu się przez organy administracyjne tylko na opinii biegłego i tym samym pominięciu stanowiska stron oraz zdjęć dołączonych do akt sprawy, z których to wyraźnie wynika zalewanie wodą działki nr ..., w wyniku spływu tej wody z działki nr ...; 3) naruszenie przepisu art. 29 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy powinien on być zastosowany przez Wójta Gminy ... gdyż właściciel działki nr ... M. K. zmienił stan wody na swoim gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego - m.in. działki nr ..., będącej własnością skarżącego, a Wójt Gminy .... powinien nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze te zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podnieść, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym sąd z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższą zasadę stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcie sprawy rozbieżne jest od jego uzasadnienia. Jak bowiem wskazano wyżej, zaskarżona decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... rozstrzygnęło sprawę poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy ., jednakże w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości, czy stan wód został naruszony, czy też nie, a nadto Kolegium podzieliło stanowisko skarżącego, iż organ I instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego oraz nie przeprowadził kompleksowej analizy stanu wody na gruncie. Następnie Kolegium podniosło, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zastosuje się do wskazanych uwag Kolegium. Końcowa część uzasadnienia zaskarżonej decyzji uległa korekcie w drodze sprostowania (słowami: "orzekło jak w sentencji"), jakkolwiek nie można pominąć, że stanowiła ona logiczną całość z powyższymi ocenami i wytycznymi organu, co miało uzasadniać zdaniem Kolegium uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie kwestionując nawet dopuszczalności sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. oczywistej omyłki poprzez wyeliminowanie stwierdzenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odwołanie się do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji (choć warto odnotować przeciwny pogląd – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Sz 1059/97), to stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z uwagi na treść jej uzasadnienia nie tylko narusza wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale i stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. (I OSK 223/10), że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Ponadto NSA stwierdził w tym wyroku, że wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Odnosząc te rozważania do treści kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że opisana wyżej wada jej uzasadnienia przesądza o wadliwości decyzji w całości. Nie da się bowiem pogodzić istoty rozstrzygnięcia – utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji – z uzasadnieniem decyzji, w którym organ z jednej strony stwierdza, że organ I instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego oraz nie przeprowadził kompleksowej analizy stanu wody na gruncie, a wcześniej wyjaśnia, że ten organ nie naruszył przepisów dotyczących "kompleksowego wyjaśnienia stanu sprawy i zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego", gdyż uzyskał w sprawie opinię biegłego z zakresu hydrologii i wskazał argumentację przemawiającą za przyznaniu tej opinii wiarygodności. Co więcej, wbrew obowiązkowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy w istocie nie rozważył zarzutów odwołujących się, którzy kwestionowali rzetelność opinii biegłego, stwierdzając lakonicznie, że organ I instancji uzyskał w sprawie opinię biegłego z zakresu hydrologii i wskazał argumentację przemawiającą za przyznaniu tej opinii wiarygodności. Organ zauważył jedynie, że w sprawach z zakresu naruszenia stanu wody na gruncie opinia biegłego, posiadającego odpowiednią wiedzę, stanowi element materiału dowodowego o zasadniczym znaczeniu. Skoro więc organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego F. Z., do czego był zobowiązany z mocy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., to te nieprawidłowości traktowane łącznie uniemożliwiają poddania kontroli i zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie więc, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Wynika z tego konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza dokonania wnikliwej oceny prawidłowości sporządzonej w sprawie opinii biegłego oraz zasadności zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. W tym miejscu należy zauważyć, że jakkolwiek w celu wyjaśnienia, czy wykonane na gruncie określone prace doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zasadne co do zasady jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, to dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć na względzie, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn.. akt II SA/Lu 708/13). Niewątpliwie zatem fakt dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, nie zwalnia organów administracji od podjęcia wszelkich czynności w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym od krytycznej oceny tego dowodu. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.