II SA/Lu 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. - K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 2 listopada 2022 r., znak: SKO.PS/40/9/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. E. S. – K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 2 listopada 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 27 kwietnia 2022 r. strona zwróciła się do Burmistrza Miasta Biłgoraja z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką– H. S.. Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Burmistrz Miasta Biłgoraja, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na przekroczenie przez ojca strony kryterium wieku, określonego w wymienianym przepisie. Ponadto stwierdzono, że H. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast jej mąż – B. S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkuje wystąpieniem negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie i nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni jego treści i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt: K 38/13, w którym TK orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazano, że w świetle szeregu orzeczeń sądowych, norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Powyższe okoliczności faktyczne, w ocenie organu odwoławczego wypełniają dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i stanowią negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Potwierdzeniem stanowiska organu odwoławczego jest powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż niepełnosprawna, H. S. pozostaje w związku małżeńskim z B. S.. Mąż osoby wymagającej opieki nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadesłana przez pełnomocnika skarżącej dokumentacja medyczna, w tym zaświadczenie lekarskie z dnia 6 kwietnia 2022 r. na podstawie którego stwierdzono, że B. S. leczony jest z powodu chorób przewlekłych i jego stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie Kolegium przedłożone zaświadczenie nie może zastąpić wymaganego legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z tym strona nie jest osobą w pierwszym stopniu zobowiązaną do alimentacji na rzecz matki. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż niepełnosprawna H. S. porusza się samodzielnie, sama je posiłki i bierze leki, nie jest jednak samodzielna w kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżąca pomaga matce w kąpieli i czynnościach higienicznych, myje protezę matki, zmienia pieluchomajtki, mierzy matce cukier, ciśnienie, podaje posiłki, robi zakupy, opłaca rachunki i pomaga matce ćwiczyć pamięć. Brak orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym męża niepełnosprawnej oraz istniejące okoliczności faktyczne sprawy, w tym sytuacja rodzinna niepełnosprawnej uprawniają zdaniem Kolegium do stwierdzenia, że w opiece nad niepełnosprawną mogą wspólnie uczestniczyć dzieląc między sobą obowiązki skarżąca oraz jej ojciec. Możliwe jest więc takie współdzielenie obowiązków opiekuńczych, które nie wymagają od skarżącej konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej bądź niepodejmowania zatrudnienia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona w skardze do tut. Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 uś.r. w zw. z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej H. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i to B. S. zobowiązany jest w pierwszej kolejności do opieki nad nią, jak również nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zachodzi związek między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez błędną interpretację polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., nie do zaakceptowania jest stanowisko organu w zakresie możliwości podziału opieki między skarżącą, a jej ojcem, albowiem B. S. jest osobą w podeszłym wieku, ma 85 lat, jest obciążony wieloma schorzeniami. Dokumentacja medyczna przedłożona do akt sprawy bardzo szczegółowo obrazuje stan zdrowia ojca skarżącej. Mając na uwadze wiek B. S. jak również stwierdzone u niego przewlekłe choroby, nie należy oczekiwać poprawy funkcjonowania, a raczej stopniowego pogarszania się stanu zdrowia. Niewątpliwie ojciec skarżącej w miarę upływu czasu będzie wymagał opieki w coraz szerszym zakresie. Fakt, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Ojciec skarżącej nie jest w stanie zapewnić opieki niepełnosprawnej żonie, bowiem sam wymaga wsparcia, a stan jego zdrowia ulega pogorszeniu. Zdaniem skarżącej nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że nie jest możliwy podział obowiązków związany z opieką nad H. S.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który był podstawą odmowy ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, dostępne: CBOSA). Z taką właśnie sytuacją, zdaniem strony mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca podniosła, że skoro mąż osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani z pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą, jak i organ. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, tak jak przyjął to organ pierwszej instancji. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że matka skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że powyższa okoliczność przesądza o tym, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsze z nich wskazuje, że warunkiem koniecznym do nabycia przedmiotowego świadczenia jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 699/21; z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 815/21 – dostępne w CBOSA). Zgodnie z drugim stanowiskiem, z którym zgadza się skarżąca, legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki i w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, a sprawującej faktyczną opiekę nad osobą takiej opieki wymagającej (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21; z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1139/21 – dostęp j.w.). Z uwagi na powyższą rozbieżność w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22; dostępna: CBOSA), którą Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie jest związany. NSA w uchwale wyjaśnił kwestię: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez /.../ współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy /.../ współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" NSA podjął uchwałę przesądzając, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". NSA stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Zważył, że taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z ustanowioną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Nie ulega już teraz żadnej wątpliwości, że aby organy mogły w przedmiotowej sprawie przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na matkę, jej ojciec powinien legitymować się najpóźniej w dacie orzekania przez Kolegium orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż w jej przypadku zaistniała przesłanka negatywna, tj. osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). Dodatkowo wskazać należy, że zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza możliwości, ponownego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy jej ojciec (mąż osoby wymagającej opieki) uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.