II SA/Lu 876/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. M., obręb 46 - Zadębie III, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr [...] jako działka nr 52/8 o pow. 0,0767 ha na rzecz C. J. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 10/7 o pow. 0,0051 ha. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu kwoty 5.489,63 złotych, pobranej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr 52/8 stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie. Natomiast z uwagi na fakt sprecyzowania przez uprawnioną wniosku, który ograniczyła do żądania zwrotu działki nr 52/8, w stosunku do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 10/7, postępowanie o zwrot stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L., uchylił ww. decyzję Starosty L. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem, że orzeczona w decyzji przypadająca do zwrotu kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, co miał obowiązek uczynić zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 w związku z art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Wojewoda wskazał, iż prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, Starosta nie uwzględnił faktu istnienia decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej między innymi działkę nr 52/6, której częścią jest wnioskowana do zwrotu działka nr 52/8. Wprawdzie decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a przed Ministrem Infrastruktury toczy się obecnie postępowanie odwoławcze w tej sprawie, jednakże decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pominięcie powyższych faktów w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, powoduje, w ocenie organu odwoławczego, że postępowanie to jest niekompletne, a zatem nie można dokonać prawidłowej oceny takiego postępowania. Na skutek skargi C. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [..]/10 stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Sąd uznał bowiem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez osobę, która nie była upoważniona do jego podpisania. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej jest sprawdzenie, czy zostało ono podpisane, a jeżeli tak, to czy podpis złożył upoważniony do tego podmiot. W sprawie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało podpisane - z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - przez M. Z. - Kierownika Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L.. Z przedstawionego przez organ zarządzenia Prezydenta Miasta L. nr 534/2010 z dnia 2 sierpnia 2010 r. wynika, iż M. Z. – Kierownik Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. została upoważniona do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału oraz do sprawdzania i zatwierdzania do zapłaty dowodów księgowych (§ 2). Ponadto, § 2 zarządzenia stanowi, iż powyższe upoważnienie udzielone zostało M. Z. na czas nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L.. Z tak sformułowanego upoważnienia - w ocenie Sądu - nie sposób wywieść kompetencji M. Z. do podpisywania w imieniu Prezydenta Miasta .L. oświadczeń woli skutkujących "na zewnątrz", tj. wywołujących skutki prawne poza strukturą jednostki, w której ta osoba jest zatrudniona. Jak dalej podniósł, takie stanowisko uzasadnia zawarte w zarządzeniu nr 534/2010 sformułowanie: "upoważniona do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału oraz do sprawdzania i zatwierdzania do zapłaty dowodów księgowych", z którego wynika, iż czynności, do których wykonania upoważniona została M. Z., związane są z organizacją i funkcjonowaniem Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta Lublin i jako takie mogą skutkować jedynie wewnątrz jednostki, którą ta osoba kieruje. W tych okolicznościach Sąd nakazał zatem, by w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględnił wyżej wskazane stanowisko Sądu, mając na uwadze, iż brak w zakresie podpisu odwołania podlega uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec wskazanego stanowiska Sądu i wobec braku odwołania pochodzącego od strony, tj. odwołania podpisanego przez Prezydenta Miast L., bądź na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta L., postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewoda niesłusznie uznał, iż odwołanie zostało podpisane przez osobę nieupoważnioną do tego typu czynności procesowych. Zarządzeniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta L. upoważnił bowiem M. Z. – Kierownika Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. do podpisywania pism i dokumentów związanych z funkcjonowaniem Wydziału. Udzielając tego upoważnienia Prezydent nie ograniczył katalogu pism i dokumentów, których podpisywania ono dotyczy. Istota funkcjonowania tego Wydziału została zaś zawarta w zarządzeniu Prezydenta Miasta L. z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miast L.. Z § 23 ust. 1 pkt 3 Załącznika do tego zarządzenia wynika, iż do zakresu działania Wydziału Gospodarowania Mieniem należą m. inn. sprawy z zakresu przeprowadzania zwrotów nieruchomości. W związku z tym upoważnienie udzielone M. Z. zawierało upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu organu, w tym podpisywania odwołań od decyzji administracyjnych związanych z jego działaniem. Wojewoda umarzając postępowania odwoławcze naruszył tym samym art. 268a k.p.a., a wobec tego niezasadne jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że odwołanie nie pochodzi od strony i tym samym postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W oparciu o powyższe Gmina L. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż sformułowane w niej zarzuty zostały już omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania – C. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn, które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, a w konsekwencji nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż prawomocnym z dniem 20 sierpnia 2011 r. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi C. J. na decyzję Wojewody z dnia 10 listopada 2010 r. stwierdził nieważność tego aktu. W wyroku tym Sąd badał kwestię prawną związaną z umocowaniem osoby, która złożyła w imieniu Prezydenta Miasta L. odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., stwierdzając, że znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie dla M. Z. do występowania w imieniu Prezydenta Miasta L. nie uprawniało tej osoby do wniesienia odwołania, które z tej przyczyny nie powinno zostać rozpatrzone. Wydanie zaś decyzji przez organ odwoławczy na skutek odwołania wniesionego przez osobę, która nie miała upoważnienia do tego typu czynności stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności tego aktu. Jak natomiast wynika z treści zaskarżonej obecnie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, wydanej w wyniku przywołanego rozstrzygnięcia Sądu, podstawą jej wydania była okoliczność braku w aktach sprawy upoważnienia dla M. Z. do składania oświadczeń woli, w tym podpisywania odwołań od decyzji w imieniu organu wykonawczego gminy. Organ wskazał bowiem, iż wezwany przez Sąd do złożenia stosownego upoważnienia organ nie uczynił tego, bowiem złożone upoważnienie nie umocowywało osoby wnoszącej odwołanie do tego typu czynności procesowych. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż brak stosownego upoważnienia do wniesienia odwołania oznacza, iż odwołanie to nie pochodzi od strony, co implikuje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać jednak należy, iż z tego typu rozstrzygnięciem oraz wskazaną argumentacją w zupełności nie można się zgodzić, a to głównie z tej przyczyny, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną. Rację ma organ odwoławczy wskazując jedynie, iż bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce np. wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to bowiem przesłankę bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie bezspornym natomiast jest, że skarżąca Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. jako wnosząca odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest stroną tegoż postępowania. Oczywistym bowiem jest, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy L. zasadny jest wniosek, że podmiot ten jest stroną postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem posiada on interes prawny wynikający z tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Co więcej legitymacja Gminy L. do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu została przesądzona już na wstępie postępowania poprzez wyłączenia Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania (vide: postanowienie Wojewody L. z dnia 1 kwietnia 2009 r.), który jako reprezentant podmiotu będącego właścicielem przedmiotowych działek nie może rozstrzygać sprawy. Legitymacji Gminy L. do bycia stroną przedmiotowego postępowania nie podważył również orzekający już raz w sprawie Sąd. Wojewoda pomylił natomiast uprawnienie podmiotu do bycia stroną z kwestią należytego umocowania osoby wnoszącej odwołanie do działania w jego imieniu. Czym innym bowiem jest legitymacja procesowa gminy, a czym innym kwestia upoważnienia udzielonego określonemu podmiotowi do występowania w jej imieniu. Kwestie te są bowiem od siebie odrębne i niezależne. Nie można bowiem braku umocowania po stronie pełnomocnika, a konkretnie niewykazanie tego umocowania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, utożsamiać z brakiem legitymacji strony do złożenia odwołania. Skoro z treści odwołania wynikało wyraźnie, że odwołującą jest Gmina L., to tylko jej interes prawny podlegał badaniu, a nie interes osoby wskazanej jako pełnomocnik strony. Przede wszystkim trzeba podkreślić, ze strona, której zgodnie z art. 127 k.p.a. przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, może wnieść to odwołanie działając osobiście lub przez pełnomocnika. Z przepisu art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego na piśmie. Art. 268a k.p.a. stanowi zaś, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W sytuacji, gdy czynności procesowej dokona za stronę jej pełnomocnik, ale bez przedstawienia stosownego pełnomocnictwa (upoważnienia), to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia tego braku formalnego, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach jego nieuzupełnienia. Przepisem służącym organowi do nałożenia na stronę lub pełnomocnika obowiązku uzupełnienia braków formalnych składanych podań bądź dokonywanych innych czynności, w tym wnoszonych odwołań, jest art. 64 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednym z braków formalnych pisma, podlegających usunięciu w trybie wskazanego przepisu, jest niedołączenie pełnomocnictwa do pisma wniesionego w imieniu strony przez pełnomocnika (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX nr 157803; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483). W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., działającego z kolei przez M. Z. - Kierownika Referatu Gospodarowania Mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L.. Dokonując oceny kwestii upoważnienia tego pełnomocnika Sąd przywołanym na wstępie wyrokiem uznał jednak, iż osoba ta nie dołączyła do akt sprawy stosownego upoważnienia, z którego wynikałoby, że została umocowana przez skarżącą Gminę do występowania w postępowaniu w jej imieniu. Zdaniem Sądu wyrażonym we wcześniejszym postępowaniu również dołączone do akt sprawy zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia 2 sierpnia 2010 r. nie zawiera upoważnienia do podejmowania tego typu czynności. Jednakże brak w aktach sprawy właściwego umocowania oznaczało tylko tyle, że nie można było traktować osoby która podpisała i wniosła odwołania jako pełnomocnika Prezydenta Miasta L.. Powyższe nie uprawniało jednak do uznania, iż odwołanie to nie pochodzi od strony, lecz obligowało organ odwoławczy do podjęcia dalszych czynności z udziałem samej strony, tak aby umożliwić jej wyjaśnienie kwestii dotyczącej upoważnienia, bądź potwierdzenia wniesionego odwołania. Na konieczność podjęcia tego typu działań wprost wskazał Sąd w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (II SA/Lu [...]/10), co organ zupełnie zignorował, a czym był związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można nawet wywnioskować, iż organ odwoławczy nawet nie zapoznał się z zawartymi w uzasadnieniu wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania mimo, iż na ten wyrok się powołuje. Zaniechanie przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpoznania sprawy wezwania strony wnoszącej odwołanie do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków formalnych wniesionego odwołania poprzez złożenie dokumentu upoważniającego osobę składającą odwołanie do dokonywania tego typu czynności narusza nie tylko art. 153 p.p.s.a. i art. 64 § 2, ale również wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Nadrzędnym bowiem celem postępowania jest zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw. Również w orzecznictwie sądowym akcentuje się potrzebę takiego działania organów administracji, które respektować będzie wskazania wynikające z przepisów art. 9 i 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06; wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05). W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97) stwierdził, że w sytuacji, gdy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Poczynione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy przedwcześnie i z pominięciem wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (II SA/Lu [..]/10) zakończył prowadzone postępowanie, podczas gdy powinien podjąć czynności umożliwiające stronie usunięcie braku formalnego odwołania, wynikłego z wadliwości reprezentacji strony przez pełnomocnika. Dla porządku należy również podnieść, że w sytuacji gdy do odwołania nie dołączono wymaganego pełnomocnictwa, to nieusunięcie tego braku formalnego przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, bądź ewentualne dokonanie innych wymaganych czynności przez stronę (potwierdzenie czynności, złożenie podpisu), oznaczać będzie niedopuszczalność odwołania, która powinna być stwierdzona w drodze postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a., a nie poprzez umorzenie postępowania odwoławczego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie orzekania przez organ administracji. Nie można więc czynić zarzutu, że organ poczynił błędne ustalenie co do braku pełnomocnictwa, skoro dokumenty, które w ocenie skarżącej świadczą o umocowaniu osoby wnoszącej odwołanie do tego typu czynności dołączone zostały dopiero do skargi skierowanej do Sądu. Pomijając brak wiedzy organu odwoławczego o istniejącym upoważnieniu, to wskazać również trzeba, że również Sąd nie może dokonać w niniejszym postępowaniu oceny tych dokumentów. Ocena ta w pierwszej kolejności należy do organu, a dopiero wydane w jej wyniku rozstrzygniecie będzie podlegać ocenie Sądu. Reasumując, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem omówionych przepisów procedury, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone przez Sąd.