II SA/Lu 878/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. Ż. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2012 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia E. Z. na postanowienie Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 15 września 2011 r., nr [...] – utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia 15 września 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (kategoria obiektów nr XIII) wraz z infrastrukturą techniczną (parking, zjazd z drogi) na działkach nr nr ewid. "a", "b" i "c" w miejscowości J. P. O., gmina J. P. W dniu 28 maja 2012 r. E. Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2011 r., nr [...], podnosząc, iż nie brała udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż projektowane bloki mieszkalne oddziałują na jej nieruchomość, gdyż zasłonią krajobraz i będą zacieniały jej budynek od strony południowej, a zatem przysługuje jej przymiot strony tego postępowania. Wskazała, iż o decyzji dowiedziała się w dniu 16 maja 2012 r. z tablicy informacyjnej umieszczonej na ogrodzeniu budowy. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., podkreślając, że wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony we wskazanym postępowaniu. W zażaleniu od powyższego postanowienia E. Z. zarzuciła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza jej prawa jako właścicielki nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. Wojewoda podkreślił, iż przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę może być badany wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Oznacza to, iż aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak stwierdził Wojewoda, ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr ewid. "a", "b" i "c". Obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje zatem należących do odwołującej się działek nr ewid. "d" i "e", znajdującej się po drugiej stronie drogi. Skarżąca nie wskazała nadto żadnego przepisu przewidującego ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości, wprowadzone ze względu na budowę przedmiotowej inwestycji, a jedynie wyraziła subiektywne przekonanie, iż projektowane budynki będą zacieniać jej nieruchomość i zostanie zakłócone spokojne użytkowanie nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie planowanych budynków spełnia wymogi określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego wymaganą odległość budynku od granicy działki oraz spełnia parametry wskazane w § 13 tego rozporządzenia, dotyczące dopływu światła dziennego do pomieszczeń budynku mieszkalnego skarżącej. Ze złożonego projektu budowlanego wynika bowiem, iż projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne zostały usytuowane w odległości ponad 20 m od granicy z działką skarżącej nr ewid. "d" znajdującą się po drugiej stronie drogi i w odległości ponad 25 m od budynku mieszkalnego na tej działce, zaś maksymalna wysokość projektowanych budynków (w ścianach szczytowych) wynosi 10,48 m. Na postanowienie Wojewody skargę do Sądu złożyła E. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]. Skarżąca zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom Wojewody zrealizowanie planowanej inwestycji będzie miało wpływ na jej nieruchomość, gdyż zmieni całkowicie status działek sąsiednich oraz spowoduje znaczny spadek ich wartości m.in. z powodu hałasu, jaki wywoływać będzie realizacja tej inwestycji oraz z uwagi na całkowitą zmianę krajobrazu. Niezasadne jest również stanowisko organu odwoławczego co do zgodności projektowanej zabudowy z przepisami technicznymi obowiązującymi w budownictwie. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie została sprawdzona tzw. krzywa światła, stosownie do § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestycja ta, z uwagi na znaczny zasięg prac ziemnych, może również spowodować zmianę naturalnego spływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów skarżącej, co świadczy o naruszeniu przez inwestora § 29 tego rozporządzenia oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W ocenie skarżącej, jakkolwiek celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, to wejście w życie tego przepisu nie wyłączyło zasadniczo spośród tych stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, gdyż ich sposób zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej nieruchomości obiektu. Właściciele tych nieruchomości mają więc interes prawny do uczestniczenia jako strona w tym postępowaniu administracyjnym, wynikający z art. 140 K.c. Ponadto, jak wskazała skarżąca, odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce tylko ze względów formalnych. Przesłanka interesu prawnego wywodząca się z prawa materialnego winna być badana nie w fazie wstępnej, lecz w fazie rozpoznawczej tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda wskazał, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 15 września 2011 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (kategoria obiektów nr XIII) wraz z infrastrukturą techniczną (parking, zjazd z drogi) na działkach nr nr ewid. "a", "b" i "c" w miejscowości J. P. O., gmina J. P. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony (art. 147). Podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i § 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2). Odmowa wznowienia postępowania, jak wynika z art. 149 § 3 K.p.a., następuje w drodze postanowienia. Należy wskazać, że instytucja wznowienia postępowania należy do nadzwyczajnych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w Kodeksie. Wznowienie postępowania polega więc na tym, że sprawa, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), System Informacji Prawnej Legalis 2012, nb. 1). Należy przy tym podkreślić, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Wyłącznie w przypadku ustalenia tego typu okoliczności organ administracji publicznej wyda nową decyzję merytoryczną w sprawie. Ten ostatni element postępowania podjętego w wyniku wznowienia postępowania ma charakter materialnoprawny. Prowadzi on bowiem do ponownego otwarcia procesu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego do ustalonego ponownie stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, s. 250). Z powyższego wynika, że w fazie wszczęcia postępowania nie jest dopuszczalne badanie wystąpienia wskazanej przez stronę podstawy wznowieniowej i wyprowadzenie konsekwencji prawnych co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W przypadku więc wskazania przez podmiot wnoszący podanie przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący takie podanie nie będzie badał, czy podmiot ten (strona) istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie dopiero przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11 oraz 1 sierpnia 2012 r., II OSK 821/11, niepublikowane, dostępne w CBOSA; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex Omega 2012, teza 4; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 545; C. Martysz, Komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex Omega 2010, teza 4). Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 15 września 2011 r., nr [...], wskazała fakt, iż nie brała udziału jako strona w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Prawnie wadliwym było więc stanowisko organów obu instancji, które odmówiły wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, uzasadniając to tym, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją. Zaskarżone postanowienie narusza prawo również z innych przyczyn. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu, jak wynika z art. 3 pkt 20 tej ustawy, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołany przepis 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi również podstawę do określenia kręgu stron postępowania w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 40/11, Lex nr 1219148). Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji co do nieposiadania przez skarżącą legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną (parking, zjazd z drogi) na działkach nr nr ewid. "a", "b" i "c" w miejscowości J. P. O., gmina J. P. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom organów, stanowiska tego nie uzasadnia fakt, iż, w ich ocenie, usytuowanie projektowanych budynków odpowiada odległościom od granicy działki sąsiedniej określonym w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 70, poz. 690 ze zm.). Po pierwsze dokonywanie takiej oceny w zakresie zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa materialnego było, w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego, to jest przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., niedopuszczalne. Po drugie nawet stwierdzenie takiej okoliczności nie rodzi w żadnym razie automatycznego skutku w postaci braku możliwości objęcia obszarem oddziaływania działki sąsiedniej. Gdyby tak było ustawodawca istotnie zawarłby w Prawie budowlanym uregulowanie, zgodnie z którym, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zaprojektowanego w wymaganej prawem odległości od granicy działki sąsiedniej (działek sąsiednich) byłby tylko inwestor. Brak powyższej regulacji wyklucza taką zawężającą interpretację definicji "obszar oddziaływania obiektu" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2375/10, Lex nr 1145589; A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Wydawnictwo LexisNexis 2012, s. 198). Oznacza to, że za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, iż granice obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 1746/08, Lex nr 507654, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Wr 197/11, Lex nr 950787; A. Ostrowska, jw., s. 198). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. "d", graniczącej bezpośrednio z objętą projektowaną inwestycją działką nr ewid. "c" (stanowiącą drogę gminną), z której to działki zaprojektowany został zjazd, będący elementem projektowanego układu drogowego parkingu na terenie przedmiotowej inwestycji (k. 54/100/pkt 7 część A Projektu budowlanego, t. 2 akt adm.). Działka skarżącej znalazła się w wyznaczonym przez uprawnionych projektantów obszarze oddziaływania obiektu, oznaczonym na "mapie do celów projektowych" linią przerywaną koloru zielonego (k. 56/98/zał. nr 9 część B Projektu budowlanego, t. 2 akt adm.). W takiej sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływają one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., jaki przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, Lex nr 1151978). Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym stanowiąca element tej normy definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana w duchu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, w której ma swe źródło zasada prawa do procesu. Dlatego też w razie wątpliwości co do tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy otworzyć jej drogę do obrony interesu prawnego (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego [w:] Księga jubileuszowa dedykowana prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2009, s. 42–43; A. Ostrowska, jw., s. 196). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 powołanej ustawy uchylił także postanowienie tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec uchylenia postanowień organów obu instancji z uwagi na powyższe uchybienia przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji, które rozstrzygając sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.