II SA/Lu 881/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...], umarzającej postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, położoną w L. przy ul. S. 10, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w L. – utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 23 kwietnia 1954 r., nr [...], na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych została wyrażona zgoda na wezwanie właścicieli do zawarcia umów kupna - sprzedaży opisanej na wstępie nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w L. nieruchomość położoną w L. przy ul. S. [...], stanowiącą własność J. i M. małżonków P. Jednocześnie orzeczeniem z dnia 21 września 1954 r., nr [...], przyznano byłym właścicielom odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 352,37 zł, w tym 340,87 zł za grunt oraz 11,50 zł za drzewa, krzewy owocowe, ozdobne i kwiaty. W dniu 11 lutego 1994 r. zmarł J. L. P., a spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 19 marca 1998 r., [...], o stwierdzenie nabycia spadku, nabyła w całości M. P. W dniu 12 grudnia 2003 r. zmarła M. P., a spadek po niej, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia 18 lipca 2005 r., [...], o stwierdzenie nabycia spadku, nabył w całości W. K. Pismem z dnia 25 lutego 2003 r., nr [...], Wojewoda L. przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta L. sprawę wszczętą wnioskiem M. P., reprezentowanej przez W. K., o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. S. [...]. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 22 października 2003 r., nr [...], umorzył postępowanie w tej sprawie, wskazując, iż żądane przez stronę odszkodowanie zostało już ustalone orzeczeniem z dnia 21 września 1954 r., a zatem postępowanie dotyczące ustalenia tego odszkodowania nie może się toczyć, gdyż ponowna decyzja w tym przedmiocie obarczona byłaby wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r., nr [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W. K. pismem z dnia 26 grudnia 2004 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody L. z dnia 16 grudnia 2003 r., nr [...], jako podstawę wznowienia postępowania wskazując art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Decyzją z dnia 17 marca 2004 r., nr [...], Wojewoda L. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Wojewody L. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania W. K., decyzją z dnia 25 maja 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 17 marca 2004 r. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., I SA/Wa 877/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną przez W. K. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia 17 marca 2004 r., nr [...] Postanowieniem z dnia 21 listopada 2005 r., nr [...], Wojewoda L. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody L. z dnia 16 grudnia 2003 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 22 października 2003 r., nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. S. [...]. Decyzją z dnia 28 lutego 2006 r., nr [...], Wojewoda L. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż w związku z tym, że wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organ ten pismem z dnia 14 grudnia 2004 r. zwrócił się do strony o wskazanie dokumentu, dającego podstawę do twierdzenia, iż dowody, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona takiego dowodu nie przedłożyła ani nie wykazała okoliczności, z jakich wywodziła swoje stanowisko. Po rozpoznaniu odwołania W. K., decyzją z dnia 4 maja 2006 r., nr [...], Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody L. z dnia 28 lutego 2006 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda L. wznawiając postępowanie w ogóle nie zbadał okoliczności zachowania przez W. K. terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2006 r., I SA/Wa 1093/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 4 maja 2006 r., nr [...]. Decyzją z dnia 23 maja 2007 r., nr [...], Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 28 lutego 2006 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., I SA/Wa 1151/07, oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia 23 maja 2007 r., nr [...]. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 3 stycznia 2008 r. W dniu 29 czerwca 2009 r. W. K. złożył ponowny wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania za nieruchomość, położoną w L. przy ul. S. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...]. We wniosku podniósł, że wbrew twierdzeniom organów administracji odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone. Wojewoda L. postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r., [...], przekazał powyższy wniosek – zgodnie z właściwością – Prezydentowi Miasta L. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...], Prezydenta Miasta L. umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ pierwszej instancji podniósł, iż orzeczeniem o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość z dnia 21 września 1954 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ustaliło odszkodowanie za omawianą nieruchomość. Orzeczenie to nie zostało uchylone ani zmienione, nie stwierdzono też jego nieważności. Organ podkreślił, iż sprawa ustalenia odszkodowania była przedmiotem postępowania, które zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 22 października 2003 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. S. [...]. W tych okolicznościach, zdaniem organu pierwszej instancji, brak jest możliwości ponownego rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powtórne orzekanie w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie, wynikającej z art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkowałoby wadą nieważności takiej decyzji. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia 16 listopada 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...]. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji słusznie orzekł o umorzeniu postępowania, a jedynie błędnie wskazał, że sprawa ustalenia odszkodowania była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 22 października 2003 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została zakończona wskazaną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], która pozostaje w obrocie prawnym. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł W. K., nie precyzując jej żądania, a wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Skarżący przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w niniejszej sprawie, zarzucając organom administracji działanie na jego szkodę. Podkreślił, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w L. nieruchomości, położonej w L. przy ul. S. [...], nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargę nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 83 wraz z powołaną literaturą). W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 600-601). Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia na podstawie powołanego art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia 21 września 1954 r., nr [...], wywłaszczyło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w L. nieruchomość o powierzchni 483,11 m2, obręb [...], położoną w L. przy ul. S. [...], stanowiącą własność J. i M. małżonków P. W orzeczeniu tym organ stwierdził, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek jednej ze stron (k. 19 akt adm.). Z akt tych wynika również, iż w tym samym dniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem nr [...] ustaliło odszkodowanie na rzecz J. i M. małżonków P. za przedmiotową nieruchomość w kwocie 352,37 zł, to jest 340, 87 zł za grunt i 11,50 zł za drzewa, krzewy owocowe, ozdobne i kwiaty. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w L. (k. 20 akt adm.). Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy w obrocie prawnym występuje ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], ustalające odszkodowanie za omawianą nieruchomość na rzecz J. i M. małżonków P., których spadkobiercą jest skarżący, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w przedmiocie tego odszkodowania. Dopiero wzruszenie wskazanego orzeczenia doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Merytoryczne rozpoznanie wniosku W. K. z dnia 29 czerwca 2009 r. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 483,11 m2, położoną w L. przy ul. S. [...], bez wzruszenia uprzednio wydanej w tym przedmiocie ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż obarczone byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu organ administracji ma bowiem obowiązek umorzenia postępowania w każdym przypadku, gdy postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynikała z faktu, że sprawy tej nie można było rozstrzygnąć decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Prawidłowe jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody L., iż organ pierwszej instancji słusznie orzekł o umorzeniu postępowania, a jedynie błędnie wskazał, że sprawa ustalenia odszkodowania był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 22 października 2003 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powołany wyżej przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie zostały wydane kolejno po sobie decyzje załatwiających sprawę co do istoty. Jeżeli zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną, to brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, albowiem kończy ona w danej instancji postępowanie bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a., a nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r., SAB 29/91, niepubl.). Zarzuty skarżącego, iż brak jest decyzji rozstrzygającej sprawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są niezasadne. Z treści tych zarzutów wynika, iż skarżący błędnie utożsamia wskazane wyżej orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 21 września 1954 r., nr [...], "o wywłaszczeniu" na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w L. przedmiotowej nieruchomości z powołanym również wyżej orzeczeniem tego organu z dnia 21 września 1954 r., nr [...], "o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość". Pierwsza z tych decyzji rzeczywiście nie dotyczyła ustalenia odszkodowania, lecz orzekała o wywłaszczeniu omawianej nieruchomości. Decyzja ta zawiera ponadto cytowane przez skarżącego stwierdzenie, iż "ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek jednej ze stron". Nie ulega natomiast wątpliwości, że druga z wymienionych wyżej decyzji rozstrzygała co do istoty sprawę przyznania J. i M. małżonkom P. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponownie należy podkreślić, iż z akt sprawy nie wynika, by orzeczenie to zostało uchylone lub zmienione, lub też by stwierdzono jego nieważność. Pozostałe zarzuty skarżącego podnoszone w skardze i w pismach procesowych kierowanych do Sądu również nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Argumenty zawarte w pismach z dnia 6 marca 2011 r., 4 kwietnia 2011 r., 5 maja 2011 r. i 30 maja 2011 r. nie mogły być wzięte przez Sąd pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, albowiem pisma te zostały złożone po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. Bez znaczenia prawnego pozostają także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące krzywdy, jaka – w ocenie skarżącego – wyrządzona została jemu oraz jego rodzinie w wyniku działań podejmowanych przez organy administracji w niniejszej sprawie. Zarzuty te nie mogą mieć wpływu na treść wyroku, gdyż Sąd nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 k.c. (wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, Lex nr 489605). Z tych wszystkich względów, wobec brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.