II SA/Lu 882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania B. K. i T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającej nakazania A. i J. małżonkom B. rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "x", przy ul. N. [...] w [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., nr 223/03, Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i J. małżonkom B., pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr "x", przy ul. N. [...] w [...]. Na żądanie B. i T. K., zawarte w piśmie z dnia 22 marca 2006 r., wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych wykonywanych na podstawie wskazanej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie opisanego budynku mieszkalnego, z uwagi na to, że inwestorzy odstąpili od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 8 czerwca 2006 r., nr [...], organ ten nałożył obowiązek wykonania określonych czynności przy rozbudowie przedmiotowego budynku, poprzez skrócenie dachu budynku, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 23 listopada 2006 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z powyższej decyzji z dnia 8 czerwca 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał wskazaną decyzję w mocy decyzją z dnia 22 stycznia 2007 r., nr [...]. Na wniosek B. i T. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 lipca 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2003 r., nr 223/03, o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 września 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. B. i T. K. wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją ostateczną tego organu z dnia 22 stycznia 2007 r., nr [...]. Decyzją z dnia 29 września 2008 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy wskazana decyzję. W dniu 2 grudnia 2008 r. B. i T. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności budowy przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na to pismo organ pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. poinformował wnioskodawców o przebiegu postępowania w sprawie, stwierdzając brak podstaw do prowadzenia dalszych działań naprawczych. W dniu 22 października 2009 r. B. i T. K. zażądali od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr "x". Pismem z dnia 6 listopada 2009 r. organ ten przekazał wskazane pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. Po rozpoznaniu wskazanego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją tego organu z dnia 8 czerwca 2006 r., nr [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 lutego 2010 r., nr [...], uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, a decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r., o tym samym numerze, nałożył na właścicieli budynku obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uzgodnionego pod względem przeciwpożarowych, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie omawianego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję PINB w [...] i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. (data nadania: 15 maja 2012 r.) B. i T. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki omawianego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podnosząc, iż właściciele obiektu nie legitymują się ważnym pozwoleniem na budowę. Wnioskodawcy podkreślili, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tego budynku, obiekt ten należy uznać za samowolę budowlaną, podlegającą przymusowej rozbiórce. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...], odmówił nakazania A. i J. małżonkom B. rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu obiekt budowlany zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest samowolą budowlaną i nie ma do niego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji B. i T. K. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niewydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki spornego obiektu, pomimo tego, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja uprawniająca inwestora do wykonywania robót budowlanych. Powstała zatem sytuacja, w jakiej inwestor nie dysponuje już decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz zawierającą inne elementy wskazane w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, gdyż fakt, iż budynek ten powstał na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie konwaliduje jego stanu prawnego, skoro inwestorzy nie legitymują się jakimkolwiek aktem prawnym uprawniającym do wykonywania robót budowlanych, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie przyniosło rezultatu w postaci doprowadzenia budynku do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie odwołujących się uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, iż nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie, po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty takie stanowią natomiast "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tejże ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił jednocześnie skarżącym, że w niniejszej sprawie prowadzone było już postępowanie naprawcze, w którym wydana została przez PINB w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja z dnia 8 czerwca 2006 r., nr [...], nakazująca doprowadzenie dachu omawianego budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2003 r., nr 223, o pozwoleniu na budowę. Wobec wykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z tej decyzji PINB w [...] decyzją z dnia 23 listopada 2006 r., nr [...], stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 22 stycznia 2007 r., nr [...]. Zdaniem WINB w [...], wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego zachodzi w niniejszej sprawie określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawa wznowienia postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia 8 czerwca 2006 r., na co wskazywał już organ odwoławczy w decyzji z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...]. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 146 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez bezczynność organu odwoławczego, który zaniechał wznowienia postępowania zakończonego przywołaną wyżej decyzją PINB w [...] z dnia 8 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ administracji winien z urzędu wszcząć postępowanie wznowieniowe, a nie informować jedynie stronę o możliwości złożenia przez nią wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Prawidłowy jest pogląd wyrażony przez organy administracji obu instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania, jak tego domagała się skarżąca, nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "x", przy ul. N. [...] w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, który jest ugruntowany w orzecznictwie oraz w doktrynie, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Inwestorowi takiemu nie można zatem postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, OSP 2000, nr 4, poz. 60, z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2144/97, LEX nr 48710, z dnia 31 października 2000 r., IV SA 1814/98, LEX nr 53393, z dnia 19 stycznia 2001 r., IV SA 1185/98, LEX nr 657047, z dnia 17 marca 2005 r., OSK 1450/04, LEX nr 189144, z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 477/10, LEX nr 1080310, z dnia 18 marca 2011 r., II OSK 532/10, LEX nr 1080344, z dnia 26 lipca 2011 r., II OSK 1211/10, LEX nr 1083580, z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1336/10, LEX nr 1151844, z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, LEX nr 1138052, z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11, LEX nr 1219253; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 439, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 519). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., nr 223/03, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i J. małżonkom B., pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr "x", przy ul. N. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 lipca 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2003 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. W sprawie tej jest również okolicznością bezsporną, niekwestionowaną nawet przez skarżących, że przedmiotowy obiekt został rozbudowany w okresie ważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie należy podkreślić, iż nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki w myśl art. 48 Prawa budowlanego. Zasadnie więc organy nadzoru budowlanego obu instancji odmówiły wydania w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie powołanego przepisu. Prawnie wadliwy było natomiast wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż wobec stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 czerwca 2006 r., nr [...], którą to decyzją nałożono na A. i J. małżonków B. obowiązek wykonania określonych czynności przy rozbudowie przedmiotowego budynku, poprzez skrócenie dachu budynku, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (LEX nr 1225395), iż "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Wskazane wyżej uchybienie nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy prawidłowo zakończonej decyzją odmawiającą wydania nakazu rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).