II SA/Lu 884/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Inne z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] Inne wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. D., położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,01 ha na rzecz właściciela działki nr [...], położonej [...], gmina K. D.. W skardze z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, W. L. domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem tej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n.". Przytaczając treść tych przepisów W. L. stwierdził, że w razie wystąpienia przesłanek zbycia nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zastosowanie trybu bezprzetargowego nie wymaga wyrażenia zgody rady gminy, gdyż taki tryb sprzedaży wynika wprost z tego przepisu, w konsekwencji rozstrzygnięcie zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego. Niezależnie od tego, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki wymienione we wskazanym przepisie. Przepis ten umożliwia zwolnienie z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu w przypadku, gdy: 1) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część mogąca poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej; 2) nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza sprzedawaną nieruchomość lub jej część nabyć; 3) zbywana nieruchomość lub jej część nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z uzasadnienia do projektu spornej uchwały wynika natomiast, że przesłanki te nie zostały spełnione. Działka nr [...] sąsiaduje bowiem z trzema innymi działkami ewidencyjnymi o numerach [...] i mogłaby poprawić warunki zagospodarowania każdej z wymienionych nieruchomości. W uzasadnieniu tym wskazano, że "nieruchomość stanowiąca przedmiot uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze o znaczeniu MR, MNj, przeznaczonym pod tereny siedlisk rolniczych i zabudowy jednorodzinnej. Nieruchomość nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania ze względu na małą powierzchnię. Kształt działki jest niekorzystny do celów zabudowy, stanowi ona długi i wąski prostokąt o wymiarach 50,0 x 2,0 m. Dłuższym bokiem przylega do nieruchomości sąsiedniej tj. 275. Działka nadaje się do przyłączenia do działki sąsiedniej, ale właściciel działki nr [...] na spotkaniu z właścicielem działki nr [...] w obecności Burmistrza i pracownika urzędu J. K. oświadczył, że rezygnuje z wykupu działki nr [...], a ponadto wyraził zgodę na odsunięcie się z ogrodzeniem działki nr [...] od granicy z działką nr [...] o 0,5 m". W ocenie W. L., skoro nie ma możliwości samodzielnego zagospodarowania spornej nieruchomości, a jednocześnie działka ta otoczona jest z kilku stron działkami, to może ona istotnie wpływać na poprawę warunków zagospodarowania każdej z sąsiadujących nieruchomości. Jedynym zatem właściwym trybem zbycia tej nieruchomości jest tryb przetargowy. Za okoliczność uzasadniającą zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości nie można – zdaniem Wojewody - uznać oświadczenia właściciela działki nr [...] o rezygnacji z wykupu spornej nieruchomości, gdyż oświadczenie takie nie zostało złożone na piśmie. Ponadto określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb bezprzetargowy nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009r., sygn. II CSK 589/08 LEX nr 530697). Bezprzetargowa sprzedaż możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej, niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (wyrok SN z dnia 5 lipca 2006 r. (IV CSK 98/06 Lex Nr 459229). Wyrażenie zatem przez Inne w zaskarżonej uchwale zgody na zbycie spornej działki w trybie bezprzetargowym narusza interes właścicieli, czy też użytkowników wieczystych innych działek przyległych, poprzez pozbawienie ich uczestnictwa w przetargu, w którego wyniku mogliby stać się właścicielami działki mogącej wpłynąć w istotny sposób na poprawę warunków zagospodarowania ich dotychczasowych nieruchomości. Wojewoda podniósł ponadto, że w uchwale w istocie nie wykazano braku możliwości "zagospodarowania" zbywanej działki jako odrębnej nieruchomości, a więc kolejnej przesłanki określonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. "Zagospodarowanie nieruchomości" nie może być przy tym sprowadzone jedynie do kształtu czy wymiarów działki uniemożliwiających jej zabudowę, co potwierdza powołane przez Wojewodę orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zabudowa nie stanowi zatem jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. W. L. w konsekwencji stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawniające Radę Miejską do przyjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewoda podkreślił, że przepis ten, dotyczący możliwości zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie bezprzetargowym ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest, że nieruchomości takie są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Z tych względów, w orzecznictwie sądowym i sądowo-administracyjnym wielokrotnie zaznaczano, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco (por. m. in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt I OSK 1998/06, LEX nr 327775). W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada wyjaśniła, że na skutek zaskarżonej uchwały w dniu [...] października 2012 r. został sporządzony akt notarialny - umowa sprzedaży, na podstawie którego sporną działkę nr [...] nabyli D. i M. M. (właściciel działki nr [...]). Odnosząc się do zarzutów skargi Rada podniosła, że - jak wskazuje się w doktrynie, podjęcie uchwały w warunkach wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce także wówczas, gdy zainteresowanych nabyciem jest kilka podmiotów (właścicieli sąsiednich działek), a przedmiotowe zbycie nie musi wcale prowadzić do przyłączenia nieruchomości zbywanej bezprzetargowo do nieruchomości sąsiedniej (vide J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 199). Uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przesądza bowiem tylko, czy określona nieruchomość ma pozostać w zasobie gminy, czy można ją zbyć osobie trzeciej. Stąd też, jak podnosi się w orzecznictwie, nie ma podstaw do konstruowania na podstawie wymienionego przepisu roszczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości o nabycie nieruchomości zwolnionej od zbycia przetargowego, a jeśli tak - nie ma podstaw do twierdzenia, że jego interes prawny został naruszony uchwałą podjętą w tym przedmiocie (vide wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., 10SK 194/10 oraz z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, CBOSA). Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, działka nr [...] nie mogłaby poprawić warunków dwóch innych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Jak wskazał Burmistrz K. D. w piśmie do skarżącego, działka nr [...] nie stanowi i nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jedynie była działką o przeznaczeniu "dr" w ewidencji gruntów, a zatem należało ją traktować wyłącznie jako drogę wewnętrzną. W rzeczywistości działka nr [...] funkcjonalnie była powiązana wyłącznie z gruntem o nr [...]. Poza tym przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozostawia organowi gminy ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości, jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości. Brak rzetelnego wykazania przez organ nadzoru na czym w okolicznościach badanej sprawy polegało naruszenie prawa materialnego przez wójta, godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Bezpodstawne są również zarzuty skarżącego dotyczące przekroczenia przez Inne kompetencji i faktycznego wkroczenia w kompetencje organu wykonawczego. Kwestionowana uchwała nie stanowi czynności sprzedaży, a nawet nie przesądza o obowiązku jej zawarcia z kimkolwiek. Jej przedmiotem jest wyrażenie zgody na wyzbycie się przez Gminę K. D. działki nr [...] w trybie bezprzetargowym, przy czym do zrealizowania (wykonania) tych czynności jest uprawniony wyłącznie Burmistrz K. D.. Uchwała stanowi określenie na jakich zasadach (bezprzetargowo) odbyć się może zmiana podmiotu własności wskazanej wyżej działki. Została zatem podjęta w granicach kompetencji rady gminy określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., a wykonanie tej uchwały będzie należało do Burmistrza na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. Zatem fakt ustawowego powierzenia gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Burmistrzowi, nie narusza uprawnień Rady Miejskiej uregulowanych w art. 18 u.s.g., bowiem gospodarowanie (wykonywanie czynności faktycznych) odbywa się w ramach zasad określonych przez gminę. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru, o ile nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia gminy, może zaskarżyć tę uchwałę/zarządzenie do sądu administracyjnego, jeśli uzna, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust.4 u.s.g.). "Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g." (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II SA/Gl 693/10). Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Takim przepisem jest art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust.2). W sytuacji zatem ustalenia, że uchwała jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo, a jednocześnie upłynął rok od dnia jej podjęcia, możliwe jest wyłącznie stwierdzenie niezgodności takiej uchwały z prawem, a nie stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzić przy tym należy, że w świetle powołanego art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi, lecz tylko naruszenie istotne (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015r., sygn. akt I SA/Ol 384/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała Inne jest sprzeczna z prawem w powyższym rozumieniu. Została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. - do wyłącznej kompetencji rady gminy (rady miasta) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...). Z kolei w świetle art. 37 ust. 1 u.g.n. - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. 2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli (...) 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Rację ma W. L., że w świetle przytoczonych przepisów, zasadą jest zbywanie nieruchomości należących do gminy w trybie przetargu, wyjątkiem natomiast jest tryb bezprzetargowy. Tryb taki dotyczy wyłącznie sytuacji przewidzianych w art. 37 ust. 2 u.g.n., a zatem poszczególne przesłanki zbycia bezprzetargowego wymienione w tym przepisie powinny być interpretowane ściśle. Dotyczy to więc także sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., będącym podstawą wydania zaskarżonej uchwały. Zbycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnej na podstawie tego przepisu jest możliwe, gdy nieruchomość ta może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość nabyć i tylko wówczas, gdy nieruchomość ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W związku z wyjątkowym charakterem zbywania nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym, za słuszne należy przyjąć to stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym tryb ten nie jest dopuszczalny, jeżeli nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nie tylko jednej, lecz kilku nieruchomości przyległych (zob. wyrok SN z dnia 5 lipca 2006r., IV CSK 98/06 i z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, a także wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 619/07). W takich bowiem przypadkach zainteresowani jej nabyciem mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, a więc zbycie nieruchomości powinno nastąpić na równych dla nich wszystkich zasadach, które zapewnia tryb przetargowy. W takich sytuacjach organ gminy nie może dowolnie wybrać jednego z właścicieli nieruchomości przyległej, nawet jeśli – jego zdaniem – nabycie nieruchomości gminnej przez tego właściciela najbardziej poprawiłoby zagospodarowanie jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości gminne powinny być zbywane na jednakowych dla wszystkich zainteresowanych podmiotów zasadach, to dotyczy to również sytuacji, kiedy nabycie nieruchomości gminnej mogłoby poprawić warunki gospodarowania kilku różnych nieruchomości – nabycie to leżałoby bowiem w "interesach" różnych podmiotów. Rację ma natomiast W. L., że Inne podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wykazała należycie powyższych przesłanek, uzasadniających zbycie działki nr [...] właścicielowi działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Niewątpliwie sporna działka stanowi drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do działki nr [...], co oznacza, że jej nabycie przez właściciela działki nr [...] poprawiłoby warunki zagospodarowania tej działki. Nie ulega jednak wątpliwości, że sporna działka przylega także do dwóch innych działek tj. do działki nr [...] i nr [...]. Wprawdzie, jak wskazał organ, właściciel działki nr [...] oświadczył w obecności Burmistrza i pracownika urzędu, że rezygnuje z wykupu spornej działki i wyraża zgodę na odsunięcie się z ogrodzeniem swojej działki nr [...] od granicy z działką nr [...] o 0,5 m, to jednak takie oświadczenie – jak słusznie podnosi W. L. – w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie było wystarczające do przyjęcia, że zainteresowanym nabyciem tej nieruchomości pozostaje wyłącznie właściciel działki nr [...]. Niezależnie bowiem od tego, że złożone ustnie oświadczenie właściciela działki nr [...] ma jedynie charakter deklaracji, która przecież w każdym czasie mogłaby zostać cofnięta, nie jest więc wiążące, to Inne pominęła w uzasadnieniu (projektu) uchwały całkowicie kwestię ewentualnej poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...]. Nie można zatem wykluczyć, że zainteresowanym nabyciem spornej działki byłby także właściciel tej działki. W świetle powyższego rację ma W. L., że Inne nie wykazała należycie przesłanek wyłączających przetargowy tryb zbycia spornej nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.g.n. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, jednak z uwagi na to, że uchwała została podjęta w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc kilka lat temu, nie jest obecnie dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, co wynika z przytoczonego wyżej art. 94 ust. 2 u.s.g., a zatem należało stwierdzić jej niezgodność z prawem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.