II SA/Lu 887/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. i E. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przekazania do prowadzenia Powiatowi szkół p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. R. i E. G.ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Uchwałą Nr [...] Burmistrz Miasta z [...]. Gmina N. postanowiła przekazać z dniem [...]. Powiatowi P. do prowadzenia jako zadanie własne Technikum nr [...] w N., Zasadniczą Szkołę Zawodową w N. oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w N.. Upoważniono także Burmistrza N. do zawarcia porozumienia określającego wszystkie warunki przekazania, po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust.1 i art. 18 pkt.9 lit.h ustawy z dnia [...]. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2016r. poz. 446 ), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożyli J. R. - Dyrektor rozwiązanego Zespołu Szkół i E. G. - Wicedyrektor ds. pedagogicznych. Skarżący zwrócili przede wszystkim uwagę na brak uzasadnienia uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska oraz stanowi naruszenie art. 59 ust.6 ustawy o systemie oświaty. Podkreślili, że pozostaje ona w korelacji z uchwałami dotyczącymi rozwiązania Zespołu Szkół im. Z. C. z dnia [...]. oraz w sprawie zgody na przekazanie w drodze darowizny Powiatowi P. nieruchomości zabudowanej położonej w N. przy ulicy [...]. Ich zdaniem każda z tych uchwał rażąco narusza prawo, ponieważ dokonuje przekształcenia szkól z pominięciem procedury wymaganej przez art. 58 i art. 59 ust.6 ustawy o systemie oświaty. Zastosowanie art. 62 ust. 5 tej ustawy do procedury przekazania szkół stanowi w ich ocenie obejście prawa, ponieważ rozwiązanie Zespołu Szkół i ich przekazanie stanowi w istocie przekształcenie o którym mowa w art. 59 ust.6. Zmiana taka oznacza ograniczenie działalności szkół, które wskutek przeniesienia ich siedziby do budynku szkoły podstawowej utracą część bazy koniecznej do pełnej realizacji procesu dydaktycznego na tym samym lub podobnym poziomie. Według skarżących przeniesienie szkól oznacza także degradację dla uczniów i pozbawienie możliwości korzystania z wypracowanej przez kadrę nauczycielską i dyrekcję bazy dydaktycznej. Wobec braku odpowiednich możliwości technicznych nie będzie możliwe przeprowadzenie egzaminów zawodowych, ponadto niewyjaśnioną kwestią pozostaje chociażby dostosowanie sanitariatów dla dorastającej młodzieży i osób dorosłych. Skarżący wskazali na koszty związane z przeprowadzką, które znacząco zwiększą koszy funkcjonowania szkół, niepewność kadry pedagogicznej w zakresie zatrudnienia, protesty uczniów i rodziców, brak wiążących informacji od organu, co wzmacnia obawy o sytuację prawną szkoły. Zwrócili uwagę, że dotychczas nie został przedstawiony Dyrekcji Szkół projekt porozumienia o którym mowa w uchwale. Nie wyrażono zgody na szczegółową ekspertyzę niezależnych ekspertów w zakresie skutków społeczno – ekonomicznych i infrastrukturalnych, jakie pociągną zmiany dla szkoły podstawowej i Zespołu Szkół. Nie uwzględniono także uwag skarżącego dotyczących m.in. zapewnienia tożsamości edukacyjnej i historycznej Zespołu Szkół. Powyższe okoliczności przemawiają zdaniem skarżących za naruszeniem ich interesu prawnego oraz kadry pedagogicznej. Ponadto uchwala godzi w ich uprawnienia i ma wpływ na prawidłowe wykonywanie obowiązków organu szkoły. Przekształcenie szkoły odbywało się z ich pominięciem jako odpowiedzialnych za prawidłowy proces edukacyjny. Odpowiadając na skargę Burmistrz N. wniósł o jej odrzucenie lub o umorzenie postępowania. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Burmistrza skarżący nie wykazali naruszenia ich własnego interesu prawnego, powołują się bowiem na pełnienie funkcji dyrektora i zastępcy dyrektora Zespołu Szkól nie wskazując jednak żadnego przepisu prawa materialnego z którego takie naruszenie by wynikało. Podane przez nich okoliczności wskazują na istnienie po ich stronie wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje jednak legitymacji do zaskarżenia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( D. U z 2016r. poz. 406) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Teść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr [...], poz. 2). Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012r. ( II OSK 2451/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 22 lutego 2006r. II OSK 1127/05 LEX nr 1948940 i 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998r. . III RN 52/98, OSNP [...]/296). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym naruszenie jego interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego przedmiotową uchwałą upatrują w ograniczeniu działalności Zespołu Szkól im . Z. C., w którym pełnią funkcje Dyrektora i Zastępcy Dyrektora, przez przeniesienie szkół do innego budynku, co miałoby w efekcie doprowadzić do utraty części bazy koniecznej do pełnej realizacji procesu dydaktycznego. Ponadto przeniesienie Zespołu Szkół do budynku szkoły podstawowej oznacza degradację i pozbawienie możliwości korzystania z wypracowanej przez kadrę nauczycielską i dyrekcję bazy dydaktycznej. Wskazano również na nieracjonalność działania Burmistrz Miasta, koszty przeprowadzki i dostosowania budynków szkól na potrzeby uczniów, zagrożenia związane z naborem uczniów, niepewność kadry pedagogicznej w zakresie zatrudnienia oraz obawy uczniów i rodziców o sytuację prawną szkoły. W świetle art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w przedstawionych powyżej motywach trudno dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących, który, jak już wspomniano, musi opierać się na przepisach prawa materialnego uzasadniającego jego legitymację. Co więcej, zaskarżona uchwała wcale nie dotyczy rozwiązania Zespołu Szkól im. Z. C., w tym bowiem względzie Burmistrz Miasta podjęła uchwałę [...]. Nr [...], ale przekazania szkól do prowadzenia Powiatowi P.. Tymczasem formułowane przez skarżących zarzuty koncentrują się właśnie na skutkach związanych z rozwiązaniem Zespołu Szkół, co w ich mniemaniu powinno być uznane za przekształcenie ze wszystkimi łączącymi się z tym wymogami. Słusznie uważa organ, że podnoszone wobec uchwały zarzuty mogą być rozpatrywane jedynie w kategorii interesu faktycznego skarżących, który jednak nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Oczywiste jest również, że tak formułowanym obawom nie można nadać waloru bezpośredności i realności, skoro odnoszą się do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Słusznie natomiast stwierdził Sąd Najwyższy, że błędny jest pogląd, według którego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje "każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym" (actio popularis) (powolany już wyrok SN z 7 marca 2003r. III RN 42/02 , tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02 OTK-A 2003/8/84) i 16 września 2008 r. ( SK 76/06 OTK-A 2008/7/121 ) dowodząc, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Stąd tez pozbawione podstaw jest powoływanie się na naruszenie interesu prawnego bliżej nieokreślonej kadry pedagogicznej szkoły. Z tych powodów na podstawie art. 58 § 1pkt.5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zmianami) skargę należało odrzucić.