II SA/Lu 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców w [...] na pismo Dyrektora [...] im. [...]w [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. We wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Związek Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców w L. – reprezentowany przez radcę prawnego S. J. – zwrócił się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do Centrum Onkologii Ziemi L. im. [...] w L. o udostępnienie informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego w okresie od dnia 1 stycznia 2010 do dnia 31 grudnia 2010 r. oraz od dnia 1 stycznia 2011 do dnia 31 grudnia 2011 r. Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektor Centrum Onkologii Ziemi L. im. [...] w L. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] stwierdził, że w zakresie żądania obejmującego udostępnienie informacji za 2010 r. zostało już wydane rozstrzygnięcie odmowne z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], które zostało następnie podtrzymane rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. Niemożliwym zaś – w ocenie Dyrektora - jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która już została rozstrzygnięta ostatecznie, bowiem rozstrzygnięcie takie byłoby dotknięte wadą nieważności. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego za rok 2011 Dyrektor COZL wskazał, że żądanie strony w tym zakresie dotyczy informacji przetworzonej, bowiem jej udostępnienie wymagałoby podjęcia przez Centrum dodatkowych czynności (dokonania analiz, obliczeń, zestawień). Uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej powstaje zaś w takim zakresie, w jakim udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Dyrektora w niniejszej sprawie przesłanka szczególnego interesu publicznego nie występuje. W dniu [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik [...] Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców w L. skierował do COZL im. [...] w L. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wskazał, że rozstrzygniecie, o którym mowa w pkt 1 pisma Dyrektora COZL z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczy wniosku o udostępnienie informacji o kosztach diagnostyki za 2010 r. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku strony jest natomiast informacja dotycząca kosztów diagnostyki za lata 2010 – 2011, a zatem jest to inny wniosek podlegający nowemu postępowaniu. Wnioskodawca ponadto nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby jego żądanie dotyczyło informacji przetworzonej. Stwierdził, że w celu udostępnienia żądanej informacji COZL musi jedynie zsumować kwoty wynikające z wykonania poszczególnych badań diagnostycznych, czego nie można uznać za przetwarzanie informacji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Dyrektor COZL im. [...] w L. wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy podtrzymuje argumentację zawartą w jego piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Z ostrożności jednak stwierdził, że gdyby uznać, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie sformułował nowy wniosek, to rozstrzygniecie w zakresie całości tego wniosku winno być takie samo jak w pkt II powyższego pisma, tj. odmowa udostępnienia informacji. Dyrektor COZL podtrzymał swoje twierdzenie, że wnioskodawca w niniejszej sprawie domaga się udostępnienia informacji przetworzonej. Wskazał, że uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Dyrektora w przedmiotowej sprawie przesłanka szczególnego interesu publicznego nie występuje, a nadto na jej istnienie nie wskazał również sam wnioskodawca. Zdaniem Dyrektora żądana informacja nie ma realnego znaczenia dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, ani w żaden sposób nie przyczyni się do poprawy i usprawnienia wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W dniu [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga [...] Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców w L., w której jako przedmiot zaskarżenia oznaczono "decyzję Dyrektora Centrum Onkologii Ziemi L. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]". Strona skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej "decyzji", zarzuciła Dyrektorowi COZL błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że żądana przez niego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nawet jeśli zobowiązany dotychczas nie obliczył globalnych kosztów diagnostyki, to dane składowe tej informacji znajdują się w jego informatycznych systemach księgowych. Udostępnienie żądanej informacji wymaga zatem jedynie zsumowania tych danych, co nie jest przetworzeniem informacji. Strona skarżąca podkreśliła również, że COZL – będąc publiczną placówka służby zdrowia – świadczy usługi dla społeczeństwa i dysponuje środkami publicznymi, co w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Onkologii Ziemi L. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wskazał, że skarga ta została skierowania do Dyrektora COZL, który nie jest w sprawie strona. Nie jest on bowiem organem administracji publicznej i nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto Dyrektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, zaś brak jest podstaw do przyjęcia, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie, w przypadkach określonych w art. 58 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek skargę odrzucić. Skarga [...] Związku Lekarzy Rodzinnych – Pracodawców w L. podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie strona skarżąca zwróciła się do Centrum Onkologii Ziemi L. im. [...] w L. o udostępnienie informacji, mającej – w jej opinii – charakter informacji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie, jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 20/99, Lex nr 41210), dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217) sytuując samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jako podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust.1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art.2 ust.1 pkt.10 powołanej ustawy). W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że Centrum Onkologii Ziemi L. im. [...] w L., będące Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, a ponadto – co wynika z przedłożonego przez ten podmiot odpisu z KRS – również w zakresie działalności naukowo – badawczej i edukacyjnej. Dyrektor COZL, będący kierownikiem tego Zakładu, jest zaś organem go reprezentującym, a więc – wbrew jego przekonaniu – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Będąca przedmiotem wniosku [...] Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. informacja, obejmująca koszty diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie tego podmiotu w latach 2010 i 2011, bezspornie ma walor informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem środków finansowych przeznaczonych na wykonywanie czynności składających się na realizowane przez COZL zadania publiczne. Oznacza to, że odmowa udostępnienia tej informacji mogła nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że obowiązek zachowania tej formy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, lecz również na podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć tych podmiotów o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na odmowę udostępnienia informacji publicznej – o ile zapadła ona w formie decyzji – po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Brak zaś takiej decyzji w sytuacji, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnienia i jednocześnie nie powiadamia wnioskodawcy – w sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – o przyczynach braku możliwości jej udostępnienia w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem terminu, sposobu lub formy możliwego udostępnienia żądanej informacji, po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 us.t 1 u.d.i.p.) stanowi bezczynność organu. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Dyrektora COZL z dnia [...] grudnia 2012 r. uznając je za decyzję administracyjną, podczas gdy pismo to decyzji administracyjnej nie stanowi. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Pominięcie któregokolwiek z tym elementów, w tym – co na gruncie niniejszej sprawy wymaga podkreślenia – rozstrzygnięcia, powoduje, że określonego pisma nie można zakwalifikować jako decyzji. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Brak rozstrzygnięcia ma zatem miejsce wówczas, gdy w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, wskazywać stanowisko, jakie zajął w sprawie organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA) Zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma Dyrektora COZL z [...] grudnia 2012 r., jak również poprzedzającego je pisma tego podmiotu z dnia [...] listopada 2012 r., nie można uznać za decyzję administracyjną właśnie z uwagi na brak obligatoryjnego elementu w postaci rozstrzygnięcia. Wprawdzie stanowisko dyrektora wynika pośrednio z uzasadnienia tych pism i wskazuje na odmowę udostępnienia żądanych informacji (co najmniej w zakresie udostępnienia danych za 2011 r., bowiem argumentacja w zakresie danych za 2010 r. wskazuje bardziej, że podmiot ten w istocie odmawia w ogóle wydania decyzji co do tej części żądania), jednak – mając na uwadze powyższe rozważania – nie można tego uznać za prawidłowo oznaczone rozstrzygnięcie. Skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja, a z treści uzasadnienia zaskarżonego pisma skarżący wywnioskował, że Dyrektor COZL odmawia udzielenia mu informacji, to brak udzielenia żądanej informacji skarżący mógł zaskarżyć jedynie w ramach skargi na bezczynność, czego nie uczynił. Skarżący błędnie zaś uznał zaskarżone pismo za decyzję, i jako decyzję zaskarżył je do tutejszego Sądu. W tej sytuacji należy uznać, że przedmiot skargi nie istnieje. Fakt istnienia przedmiotu skargi jest natomiast warunkiem dopuszczalności jej wniesienia. Brak przedmiotu zaskarżenia skutkuje zaś odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Orzeczenie w przedmiocie wpisu od skargi uzasadnione było treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.