II SA/Lu 891/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 2 października 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie prowadzonych robót przy remoncie budynku składowego – stodoły znajdującego się na działce nr 384/2 stanowiącej własność D. i J. małżonków S., położonej w miejscowości K. nr 8, gm. D.. Powyższa decyzja nie została zaskarżona i uzyskała przymiot ostateczności. Dnia 10 maja 2011 r. L. S., będący właścicielem działki sąsiedniej (nr 383), zwrócił się do tego organu z wnioskami o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując na przesłanki wznowienia postępowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Postanowieniem z dnia [....] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją, a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 2 października 2009 r., umarzającej postępowanie w sprawie prowadzonych robót przy remoncie budynku składowego - stodoły. W uzasadnieniu organ podał, że wskazane przez wnioskodawcę przyczyny mieszczą się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 146 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz, że został zachowany termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. w wyniku czego postępowanie zostało wznowione. Jednakże organ po analizie twierdzeń strony uznał, że w sprawie nie zachodzą wskazane przez stronę przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. Odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. organ podniósł, że L. S. nie przedstawił żadnych dowodów (prawomocnych postanowień sądu lub innego organu) na poparcie swoich zarzutów. Zdaniem organu w sprawie nie zostało również wykazane istnienie przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych nowych dowodów i nowych okoliczności nie znanych organowi, które istniałyby w dniu wydania decyzji. Nie można również przyjąć by decyzja dotychczasowa została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Odwołanie od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji złożył L. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. Podniósł, że przedmiotowa stodoła była samowolą budowlaną zalegalizowaną dopiero w 1972 r., co organy powinny obecnie wyjaśnić. W 2009 r. został natomiast przeprowadzony remont tej stodoły, w trakcie którego inwestor dokonał zmiany jej wymiarów, co powinni stwierdzić, a czego nie dokonali inspektorzy PINB. Dlatego też ich protokoły należy uznać za dokumenty fałszywe. Ponadto dodał, że z uwagi na zwiększenie wymiarów budynku wymagane było uzyskanie stanowiska Wójta Gminy D. w kwestii przeznaczenia terenu na cele budowlane i lokalizacji obiektu ścianą szczytową w granicy jego działki. Zagadnienia te nie zostały jednak do tej pory rozstrzygnięte. Na zakończenie odwołujący dodał, że ściany fundamentowe budynku zostały wykonane z materiałów nie dopuszczonych do stosowania w postaci gruzu azbestowego i między innymi dlatego powinna obecnie zostać wykonana rzetelna ocena techniczna spornego obiektu wraz z obowiązkiem jego odsunięcia na odległość 150 cm od granicy z jego działką. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podając w uzasadnieniu, że podnoszone obecnie przez odwołującego argumenty znane były organom nadzoru budowlanego podczas prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 2 października 2009 r. Nie są to zatem istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Organom nie jest wiadome by zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, że dowody zgromadzone w sprawie zostały sfałszowane. Ponadto zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji umarzającej nie wymagało uzyskania stanowiska innego organu. Tym samym podnoszone przez odwołującego okoliczności nie mogą stanowić podstawy do zmiany bądź uchylenia decyzji dotychczasowej. Na powyższą decyzję L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację dotyczącą tego, że w wyniku remontu stodoły powstał nowy budynek, co jednoznacznie wskazuje, że organy działały w sposób stronniczy i interesowny. Jego zdaniem nie należy bowiem posiadać uprawnień budowlanych by odróżnić od siebie poddane ocenie budynki. Ponadto zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W tym zakresie podniósł, że pracownicy PINB prowadzący przedmiotowe postępowania oraz pracownicy Starostwa Powiatowego przyjmujący zgłoszenie remontu stodoły zostali aresztowani i przedstawiono im zarzuty karne. Ponadto zaznaczył, że inwestor prowadził roboty budowlane mimo ich wstrzymania przez organ i niejako z jego przyzwolenia, za co nikt nie poniósł odpowiedzialności. Taki stan rzeczy nie może zaś istnieć w organie bez przyzwolenia jednostki nadrzędnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zadaniem Sądu jest wyłącznie kontrola decyzji, która została do niego zaskarżona i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że skoro przedmiotem skargi była decyzja kończąca postępowanie wznowione - wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (odmawiająca uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prowadzonych robót przy remoncie budynku składowego – stodoły znajdującego się na działce nr 384/2 położonej w miejscowości K. 8, gm. D.), Sad nie mógł objąć kontrolą samej decyzji umarzającej postępowanie z dnia 2 października 2009 r. Ocena tej decyzji była potrzebna Sądowi o tyle, o ile można było na jej podstawie stwierdzić zasadność zastosowania trybu uregulowanego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy skoro kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie w postępowaniu wznowieniowym, to właściwość ta zakreśla ramy tej kontroli, ograniczając ją do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, z punktu widzenia przepisów o wznowieniu postępowania, nie zaś przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie poprawności oceny wykonanych przez inwestora robót budowlanych i zastosowanych w związku z tym przez organ przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku, strona niezgadzająca się z decyzją umarzającą postępowanie w sprawie prowadzonych robót przy remoncie budynku składowego – stodoły powinna zakwestionować ją w drodze odwołania. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący nie odwoływał się od decyzji umarzającej postępowania z dnia 2 października 2009 r. Decyzja ta jest w związku z tym ostateczna i jej wzruszenie możliwe jest obecnie wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Do trybów tych zalicza się między innymi wznowienie postępowania. Należy również przypomnieć, że postanowienie poprzedzające wydanie przedmiotowej w sprawie decyzji, dotyczące wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budynku stodoły oraz zobowiązujące inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót było objęte kontrolą Sądu. Sądy obu instancji orzekające w tej sprawie jednoznacznie zaś przyjęły, że okoliczności sprawy pozwalają przyjąć, że na działce nr 384/2 prowadzone są prace remontowe, a nie jak podnosił zarówno wówczas jak i obecnie skarżący, budowa nowego obiektu budowlanego bez uzyskania na takie działanie wymaganego prawem pozwolenia. Jakkolwiek ocena zawarta w tych wyrokach nie wiąże obecnie ani organów ani Sądu, z uwagi na inny niż obecnie przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej ustawa p.p.s.a.), jednakże podważanie tych ustaleń bez powołania się na dopuszczalną podstawę wznowieniową nie może być skuteczne. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje takie mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Zasada ta stanowi jedną z podstawowych gwarancji pewności obrotu prawnego. Kodeks postępowania administracyjnego określa szczegółowo przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych oraz stwierdzenia nieważności. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jest właśnie zastosowane w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (rozdział 12 k.p.a.). W literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą "na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 242). Zaznaczenia jednak wymaga, że warunkiem skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest wykazanie przez podmiot domagający się podważenia decyzji ostatecznej istnienia kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych emuneratywnie w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wznawiając postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) właściwy organ, tj. organ, który wydał w sprawie "zwykłej" decyzję w ostatniej instancji, bada pierwotnie, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, określone w przywołanych przepisach. Jednakże samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze o istnieniu przesłanek wznowienia wskazywanych przez inicjatora takiego postępowania, lecz stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Formę i treść rozstrzygnięcia organu w postępowaniu wznowieniowym determinuje natomiast treść art. 151 k.p.a. I tak w przypadku, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, uchyla ją i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sytuacji natomiast, kiedy organ ten nie stwierdzi podstaw do jej uchylenia zawartych w tych przepisach (co miało miejsce w niniejszej sprawie), wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Trzecia ewentualność określona została w § 2 art. 151 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przed przystąpieniem do analizy wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowienia podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją "zwykłego" postępowania administracyjnego, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie może być tym samym powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji. Instytucja wznowienia nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. W niniejszej sprawie organ administracji zgodnie z intencjami skarżącego badał wystąpienie w sprawie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Stosownie do pierwszego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W ocenie Sądu odnośnie tej przesłanki w pełni zasadnie organ uznał, że wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka wznowienia nie wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu. Aby można przyjąć wystąpienie tej przesłanki, muszą być spełnione dwa warunki, tj. w danej sprawie musi w prowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpić fałszywy dowód oraz sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 236/10, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99). Natomiast określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt SA/Sz 245/98, Lex nr 34900). Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie przedłożył dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument w postaci protokołu oględzin spornego obiektu stodoły z dnia 10 czerwca 2009 r. został sfałszowany. Zaznaczenia przy tym wymaga, że nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/09, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99). Oznacza to, iż słusznie organy, prowadząc postępowanie po wznowieniu uznały, że wskazana podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wystąpiła. Nie można również uznać by w sprawie zaistniały warunki do odstąpienia od wymogu złożenia takowego orzeczenia sądowego wymienione w art. 146 § 2 k.p.a., na co powołuje się skarżący. Przede wszystkim uwzględniając stanowisko skarżącego nie można przyjąć oczywistości fałszu wskazanego dokumentu, jak również w sprawie nie występuje niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Skarżący nie uprawdopodobnił również twierdzeń zawartych w skardze odnośnie prowadzenia postępowań karnych w stosunku do pracowników organu. Trafnie również uznały organy, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że o zaistnieniu powołanej przesłanki wznowienia można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie cztery warunki: 1) wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody; 2) okoliczności (dowody) te nie były znane organowi, który wydał decyzję; 3) okoliczności (dowody) istniały w dniu wydania decyzji; 4) są one istotne dla sprawy. Przy czym należy zaznaczyć, iż okoliczności (dowody) dla sprawy istotne to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, a więc mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie i zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Podnoszone natomiast przez skarżącego zarówno we wniosku wszczynającym postępowanie, jak i w składanych przez niego środkach odwoławczych okoliczności, nie można uznać za spełniające te wymagania. Wszystkie przywoływane przez skarżącego okoliczności nie tylko nie mają żadnego znaczenia prawnego dla sprawy (większość z nich nie dotyczy przedmiotu sprawy), lecz również okoliczności te znane były organowi pierwszej instancji, na co jednoznacznie wskazują akta sprawy. Nie można tym samym było przyjąć, że w sprawie pojawiły się nowe i nieznane organowi w dacie wydawania decyzji okoliczności faktyczne lub dowody. Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że błędna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Są to dwie różne sytuacje i tylko jedna z nich, ta druga, stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie bowiem stoi na stanowisku, że zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mogą być rozpoznane w toku postępowania dotyczącego wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 933/08). Również zasadnie oceniły organy, że w sprawie nie występuje przesłanka wznowienia zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotycząca wydania decyzji ostatecznej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W tym zakresie wskazać należy, że postępowanie zakończone przedmiotową decyzją prowadzone było w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis w żaden sposób nie zobowiązuje organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w tym trybie do uzyskania stanowiska innego organu, co do oceny charakteru wykonanych prac i sposobu zakończenia postępowania. Wskazania tu wymaga, że przywołany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego, a w procesie tym występują co najmniej dwa organy, z których jeden prowadzi postępowanie główne, a drugi - współdziałający - postępowanie opiniujące. Ogólne zasady postępowania w tych sprawach zawarte są w art. 106 k.p.a. oraz w ustawach szczególnych, które regulują tryb tego współdziałania, terminy, w których organ współdziałający jest zobowiązany do wyrażenia swojego stanowiska, formę prawną, w której to stanowisko jest wyrażane, a także środki prawne przysługujące stronom w tych przypadkach. Jednakże jak wskazano wyżej przepisy, na podstawie których prowadzono postępowanie naprawcze w stosunku do spornego budynku nie przewidują obowiązku uzyskania stanowiska jakiegokolwiek innego organu w jakiejkolwiek kwestii. Nie była zatem w sprawie potrzebna opinia Wójta Gminy Dzwola odnośnie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest budynek stodoły oraz jego lokalizacji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.