II SA/Lu 891/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r., znak: ZOA-XXI.7721.7.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem nakazania skarżącemu K. K. rozbiórki nasypu na całej szerokości działek o nr [...] i [...] od strony działki o nr [...] w [...] Stan sprawy przedstawia się następująco. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również "WINB") decyzją z 2 marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również "PINB") z 3 grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obowiązujący w tej dacie tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazującą K. K. sporządzić i przedłożyć w zakreślonym terminie projekt budowlany zamienny budowy domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] oraz działki nr [...] w J. K., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w tym projekt zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 września 2016 r., (II SA/Lu 453/16) oddalił skargę na decyzję LWINB z 2 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że inwestor wykonał skarpę na całej szerokości działek o nr [...] i [...] od strony działki o nr [...] w J. K., przez co w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego wyżej opisanej inwestycji, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu rozwiązanie to powinno znaleźć się projekcie budowlanym zamiennym, a w ramach postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien ocenić, czy nie powoduje ono spływu wody na działkę I. i D. K.. Ocena taka - zdaniem Sądu - może nastąpić dopiero po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego na kolejnym etapie postępowania naprawczego tj. przy zastosowaniu przez organ art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., (II OSK 399/17) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego K. K. złożył do organu I instancji projekt budowlany zamienny, ale w ocenie organu był on niekompletny. W związku z tym postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r. organ I instancji ponownie zobowiązał inwestora do usunięcia w zakreślonym terminie (wydłużonym dwukrotnie na wniosek inwestora) nieprawidłowości w zakresie wymagań dotyczących formy projektu budowlanego, tj. w zakresie wymagań dotyczących projektu zagospodarowania działki i rozwiązania technicznego niepowodującego spływu wody na działkę nr [...]. Następnie, uznając, że przedstawiony przez K. K. projekt budowlany zamienny narusza ustalenia obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu ,,D. C.", PINB na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydał decyzję z 28 lipca 2020 r., znak: PINB [...] nakazującą inwestorowi rozbiórkę nasypu na całej szerokości działki o nr [...] i [...] od strony działki nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z 23 listopada 2020 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania K. K.. Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. (II SA/Lu 817/20), po rozpoznaniu sprzeciwu I. K. i D. K., tutejszy Sąd uchylił decyzję WINB z 23 listopada 2020 r. W wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Sądu, po ponownym rozpoznaniu odwołania K. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdził, że projekt zamienny budowy domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] oraz działki nr [...] w J. K., dostarczony przez inwestora K. K., opracowany został z naruszeniem prawa, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 12 stycznia 2004 r. LWINB ustalił, że na skutek prac budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] i [...], polegających na przemieszczaniu mas ziemnych z wykopów pod budynek mieszkalny na inną działkę oraz usypanie skarpy, doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz zmiany spływu wód opadowych, co stanowi o naruszeniu przepisów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu "D. C." dotyczących zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakazu zmian stosunków wodnych (§ 5.1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody Lubelskiego nr 42 z 17 lutego 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. C." - Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 65 z dnia 31 marca 2006 r. poz. 1227). Mając na uwadze powyższe, organ II instancji decyzją z 20 maja 2021 r., znak: [...] uchylił decyzję PINB w L. z 28 lipca 2020 r. i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmówił K. K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na tę decyzję K. K. złożył skargę do WSA w Lublinie. Postanowieniem z 23 lutego 2022 r. (II SA/Lu 743/21) Sąd odrzucił skargę z powodu jej wniesienia po terminie. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji decyzją z 15 września 2022 r., znak: PINB [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał K. K. doprowadzenie ukształtowania terenu działek do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do decyzji nr [...] Starosty L. z 16 lutego 2010 r., znak: [...], poprzez rozbiórkę nasypu na całej szerokości działek od strony działki nr [...], obniżając teren do rzędnych 208,10 m n.p.m. przy budynku mieszkalnym w odległości 28,95 m od granicy z działką nr [...] oraz do rzędnych 207,00 m n.p.m. przy granicy z działką nr [...]. Od tej decyzji odwołał się K. K.. Decyzją z 25 października 2022 r., znak: ZOA-XXI.7721.7.2021, LWINB w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości argumentację tego organu. W skardze na tę decyzję K. K. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez: a) pominięcie okoliczności, że nasyp na nieruchomości powstał w wyniku wykopów pod budynkiem i został wykonany w celu ochrony sąsiednich działek przed zalewaniem oraz wpisuje się w ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], a jego usunięcie byłoby niezgodne z prawem oraz szkodliwe dla sąsiadujących działek; b) pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu z opinii sporządzonej przez Specjalistę do spraw Ochrony Środowiska, który jednoznacznie wskazał, że usunięcie nasypu mogłoby spowodować niepowetowane szkody dla działek sąsiadujących; c) oparcie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie o dowody zakwestionowane przez stronę skarżącą już etapie postępowania przed Lubelskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowalnego, tj. pism Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych - Ośrodek Zamiejscowy w L. w sytuacji gdy opinie Zespołu nie mogą dotyczyć prywatnych działek budowlanych; d) pominięcie, że zatwierdzony projekt zagospodarowania będący załącznikiem do decyzji nr [...] Starosty L. z 16 lutego 2010 r., znak: [...] jest niekompletny i nie obejmuje terenu rozpatrywanej części działki, na której znajduje się wykonany nasyp z ziemi rodzimej zapobiegający odpływowi wód opadowych poza teren nieruchomości, dlatego też brak jest możliwości doprowadzenia ukształtowania terenu działek nr [...] i [...] do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu zagospodarowania przestrzennego będącego załącznikiem do decyzji Starosty L. z 16 lutego 2010 r.; e) pominięcie, że na terenie części działki rośnie obecnie "wtapiająca" się w teren Parku Krajobrazowego "D. C." ponad 12-letnia kosodrzewina (cenna przyrodniczo) o wysokości 1,5 - 3 m, w ilości ponad 400 szt., której usunięcie mogłoby spowodować nieodwracalne szkody dla środowiska; f) pominięcie, że istniejące ukształtowanie terenu na działce skarżącego zostało wykonane w roku 2011 wyłącznie z ziemi rodzimej pochodzącej z wykonanych wykopów pod budynkiem i niwelacji w sąsiedztwie budynku, a usunięcie nasypu, który jest trwale związany z gruntem wobec upływu wielu lat może spowodować znaczne szkody, gdyż woda opadowa zacznie zalewać działki sąsiednie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 15 września 2022 r., znak: PINB 7355/Niem-9/15 w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Nakazanie skarżącemu K. K. rozbiórki nasypu na całej szerokości działek o nr [...] i [...] od strony działki o nr [...] w J. K. jest zgodne z prawem. Kluczowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w następstwie wcześniejszej decyzji WINB z 20 maja 2021 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z 28 lipca 2020 r. i odmawiającej K. K. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja z 20 maja 2021 r. stała się ostateczna i prawomocna, ponieważ skarga na nią została prawomocnie odrzucona przez tutejszy Sąd. Z uwagi na to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie mógł ponownie badać przesłanek jej wydania. W myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji LWINB, tj. 20 maja 2021 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązku nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją z 20 maja 2022 r. skarżący nie wykonał, co jest w sprawie bezsporne. W konsekwencji powyższego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W celu doprowadzenia zrealizowanej przez skarżącego inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem, wobec stwierdzonego prawomocnie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego poprzez realizację nieprzewidzianego w tym projekcie nasypu na całej szerokości działek o nr [...] i [...] od strony działki o nr [...] oraz prawomocnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego to odstąpienie, organ nadzoru budowlanego zobligowany był nakazać rozbiórkę nasypu, co też uczynił. Wydanie decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę spornego nasypu na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest zatem prostą konsekwencją niewykonania przez niego obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Niewykonanie tego obowiązku należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w jego wykonaniu, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) – por. wyrok NSA z 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że "nasyp na nieruchomości powstał w wyniku wykopów pod budynkiem i został wykonany w celu ochrony sąsiednich działek przed zalewaniem oraz wpisuje się w ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów Obszaru Chronionego Krajobrazu D. C., a jego usunięcie byłoby niezgodne z prawem oraz szkodliwe dla sąsiadujących działek", że "usunięcie nasypu mogłoby spowodować niepowetowane szkody dla działek sąsiadujących", "że na terenie części działki rośnie obecnie wtapiająca się w teren Parku Krajobrazowego D. C. ponad 12-letnia kosodrzewina (cenna przyrodniczo) o wysokości 1,5 - 3 m, w ilości ponad 400 szt., której usunięcie mogłoby spowodować nieodwracalne szkody dla środowiska" oraz że "usunięcie nasypu, który jest trwale związany z gruntem wobec upływu wielu lat może spowodować znaczne szkody, gdyż woda opadowa zacznie zalewać działki sąsiednie". Odpowiedzialność za naruszenie norm prawa budowlanego, w tym naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jest odpowiedzialnością obiektywną, co oznacza, że podmiot naruszający prawo ponosi odpowiedzialność niezależnie od tego, jakie były przyczyny naruszenia prawa oraz niezależnie od tego, czy wskutek naruszenia prawa powstała, czy nie powstała jakakolwiek szkoda. Organ nadzoru budowlanego, stosowanie do treści powołanego wyżej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bada jedynie, czy podmiot ten wykonał obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jeżeli zaś tego obowiązku nie wykonał w wyznaczonym terminie, wydaje decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W sytuacji, gdy decyzja ta zyskuje przymiot ostatecznej, organ jest obowiązany zastosować jedną z sankcji określonych w art. 51 ust. 5 tego przepisu, co w niniejszej sprawie uczynił. Zarzuty określone w puntach a/, b/, e/ i f/ skargi są zatem całkowicie bezpodstawne. Zarzut określony w punkcie c/ skargi nie mógł być wzięty pod uwagę na tym etapie postępowania, tj. na etapie, na którym ani organy, ani Sąd nie mają możliwości badania legalności odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ zostało to już prawomocnie przesądzone w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Innymi słowy, na etapie wydawania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie można już podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, od której również służyły środki zaskarżenia. Niezasadny jest też zarzut zawarty w punkcie d/ skargi, ponieważ wbrew stanowisku skarżącego, zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu będący załącznikiem do decyzji nr [...] Starosty L. z 16 lutego 2010 r., znak: [...] zawiera rzędne terenu działek nr [...] oraz [...], a ponadto w decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wprost wskazano, do jakich rzędnych należy obniżyć teren tych działek. Podsumowując, wobec ostatecznej i prawomocnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego sporny nasyp należało nakazać – w trybie art. 51 ust. 5 tej ustawy – rozbiórkę tego nasypu, co też organy w niniejszej sprawie uczyniły. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).