II SA/Lu 893/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. A. Ć. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia Nr 1 w L. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił przyznania H. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 28 kwietnia 2011 r. Uzasadniając decyzję podniesiono, że H. K. jest wdową, ma 83 lata. Mieszka z córką M. K., która jest jej opiekunem prawnym i ponosi opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. H. K. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagających stałej opieki osób drugich. Dochodem H.K. jest zasiłek stały w wysokości 324,00 zł miesięcznie i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie. W dniu [...] kwietnia 2011 r. M. K. telefonicznie wniosła o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla H. K. od dnia 1 stycznia 2011 r. i nadal, następnie pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniosła o świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych przez Stowarzyszenie "N". Z kolei pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniosła o świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych przez Polski Czerwony Krzyż, wskazując, że mają one być sprawowane przez opiekuna M. M. Organ odmawiając przyznania usług stwierdził, ze po otrzymaniu wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] kwietnia 2011r. odrębna decyzją przyznano jej od tego dnia zarówno specjalistyczne usługi opiekuńcze jak i usługi opiekuńcze. Natomiast w okresie od 1 stycznia do 28 kwietnia 2011 r. na rzecz H. K. nie zlecano specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ zaznaczył, że według pisma z dnia 1 maja 2011r. M. K. zawarła umowę na świadczenie usług z M. M. i to ona zobowiązała się uiszczać jego wynagrodzenie. Nadmieniono ponadto, że M. K. jako najbliższa rodzina H. K. i jej opiekun prawny jest zobowiązana do niesienia pomocy i współdziałania w rozwiązywaniu jej problemów. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 106 ust.3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca od początku miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z pełną dokumentacją. Usługi opiekuńcze są świadczeniami niepieniężnymi (art. 36 ustawy) przyznaje się je od dnia określonego w decyzji, musi być to data realna do zrealizowania świadczenia. Na ogół podopieczni, którym upłynął okres, na który przyznane były usługi opiekuńcze mają przyznawane usługi na ich kolejny wniosek, jako ich kontynuację. Natomiast brak jest podstaw prawnych do przyznania usług opiekuńczych z mocą wstecz, w sytuacji, gdy nie były przez gminę uprzednio świadczone usługi. Co do zasady świadczenia z pomocy społecznej udziela się na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, mogą być przyznane także z urzędu (art. 102 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010 r. H. K. przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 marca 2011 r. w wymiarze 5 dni roboczych po 8 godzin dziennie oraz po 8 godzin dziennie w soboty, niedziele i święta. Po utrzymaniu decyzji w mocy przez Kolegium podlegała ona wykonaniu. Decyzja nie została zrealizowana, ponieważ M. K. nie zgodziła się na świadczenie usług przez L. Stowarzyszenie Ochrony Zdrowia Psychicznego tylko domagała się o świadczenie ich przez Stowarzyszenie Opiekuńcze "N", w którym zatrudniony był M. M. Odwołująca zawarła umowę z M. M. o świadczenie usług od dnia 1 stycznia 2011 r. za odpłatnością 1.100,00 zł miesięcznie i rozpoczęła starania w organie I instancji o zmianę podmiotu świadczącego usługi na rzecz jej matki. Natomiast M. M. podjął bezskuteczne starania o zatrudnienie w L. Stowarzyszeniu Ochrony Zdrowia Psychicznego. Między odwołującą, a organem I instancji z tego powodu powstał spór. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że organ I instancji błędnie przyjął, że zgłoszenie telefoniczne z dnia [...] kwietnia 2011 r. wszczęło postępowanie w sprawie przyznania matce odwołującej usług opiekuńczych i z tą datą przyznał usługi opiekuńcze dwiema decyzjami z dnia [...] maja 2011 r. W świetle art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona może wnieść żądanie pisemnie, ustnie do protokołu lub drogą elektroniczną. W aktach sprawy znajduje się jednak protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy sporządzony w dniu [...] maja 2011 r. Z jego treści wynika, że odwołująca ubiegała się o przyznanie H. K. specjalistycznych usług opiekuńczych od 1 stycznia 2011 r. i nadal, a więc potwierdziła swoje żądanie zgłoszone telefonicznie. Podanie to wszczęło postępowanie w niniejszej sprawie zakończone zaskarżoną decyzją. Z uwagi na to, że w zaistniałym stanie faktycznym żądanie odwołującej o przyznanie usług opiekuńczych z mocą wstecz nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia i w sprawie nie może zapaść decyzja inna niż podjęta, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Kolegium skargę wniosła M. K. Zażądała w niej uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżąca w obszernych wywodach skargi, uzupełnionych kolejnymi pismami z dnia [...] grudnia 2011r., [...] stycznia 2012r. i [...] lutego 2012r. podniosła, że organ odwoławczy niezasadnie uznał wniosek z dnia [...] maja 2011 r. za wszczynający w niniejszej sprawie postępowanie pomijając, iż postępowanie wszczął nieformalny wniosek z dnia [...] -[...] stycznia 2011 r. skierowany do organu I instancji o zmianę firmy opiekuńczej, który powinien zostać rozpoznany decyzją, na mocy której od dnia 1 stycznia 2011r. jej matce powinny zostać przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, gdyż na skutek powstałego sporu, były one sprawowane za wiedzą organu przez M. M., jej dotychczasowego, 13 letniego opiekuna, pośrednio opłacanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Skarżąca zaznaczyła, że choć w sprawie składała także pismo z dnia [...] lutego 2011 r. skierowane do dyrektora MOPR i Kolegium , pismo z [...] marca 2011 r., [...] – [...] maja 2011 r. oraz [...] – [...] czerwca 2011 r., którymi żądała zmiany podmiotu świadczącego usługi opiekuńcze, to jednak organy właściwie się do nich nie odniosły. Skarżąca zarzuciła ponadto Kolegium błędne odczytanie zaświadczeń lekarskich z dnia [...] maja 2011r. i [...] marca 2911r. z których, zdaniem organu, nie wynika, aby lekarz zlecił określoną terapię, a jedynie pozytywnie ocenił opiekę sprawowaną przez dotychczasowego opiekuna. Tymczasem zaświadczenia te wskazują, ze opieka sprawowana przez M.M. jest skuteczna i warunkuje dalszą rehabilitacje pacjentki. W odpowiedzi na skargę Kolegium nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższy zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. W myśl art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 62 § 1 stanowi natomiast, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wyliczenie sposobu wnoszenia podań, zawarte w art. 63 § 1 kpa jest wyczerpujące. Przepis ten nie przewiduje wniesienia podania drogą telefoniczną. Zatem zgłoszenie podania drogą telefoniczną uznać należy na gruncie kpa za niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 33/08 – Lex nr 527891 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 55/09 – Lex nr 550242). Z unormowania art. 61 § 1 i 63 § 1 kpa wynika zatem, że postępowanie administracyjne nie wszczyna podanie wniesione telefoniczne, a jedynie podanie wniesione na piśmie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że postępowanie administracyjne o przyznanie H. K. specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia 1 stycznia 2011 r. wszczęte została w dniu [...] maja 2011 r., czyli w dniu, w którym skarżąca złożyła do protokołu wniosek o przyznanie swojej matce specjalistycznych usług opiekuńczych. Z treści tego wniosku wynika, że skarżąca domagała się w nim przyznania swojej matce specjalistycznych usług opiekuńczych na okres poprzedzający złożenie wniosku i na okres następujący po jego złożeniu. Przepis art. 36 pkt 2 lit. m) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zalicza specjalistyczne usługi opiekuńcze do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. W myśl art. 106 ust. 3 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Unormowanie to nie dotyczy świadczeń niepieniężnych a więc i specjalistycznych usług opiekuńczych. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 966/10 – Lex nr 784374). Z ich istoty wynika bowiem, że nie mogą być one przyznane z datą wsteczną, gdyż o ich przyznaniu decyduje aktualna sytuacja osoby uprawnionej (rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności – art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), którą w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustalana jest przed datą wydania decyzji. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że nie mogą przyznać specjalistycznych usług opiekuńczych na okres poprzedzający dzień złożenia wniosku o ich przyznanie. Nadmienić jednocześnie należy, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji przyznał H. K. bezpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres od dnia 29 kwietnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w wymiarze 5 dni roboczych po 3 godziny dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 2 godziny dziennie, która to decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie na skutek odwołania skarżącej. W sprawie niniejszej brak jest również podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, mimo tego, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy zdawał sobie sprawę z tego, że organ I instancji wadliwie przyjął, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało z dniem [...] kwietnia 2011 r. Skoro bowiem na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie można przyznać specjalistycznych usług opiekuńczych z datą wsteczną to niezależnie od tego czy postępowanie wszczęto w dniu [...] kwietnia 2011 r. czy w dniu [...] maja 2011 r. nie będzie można przyznać specjalistycznych usług opiekuńczych na okres poprzedzający dzień złożenia wniosku. Zasadnie zatem organ odwoławczy, mimo dostrzeżenia uchybienia organu I instancji, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...]. Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy pozostaje nieuwzględnienia przy ich wydaniu treści pism skarżącej z dnia [...] -[...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] – [...] maja 2011 r. oraz [...]–[...] czerwca 2011 r. Jak zauważa sama skarżąca pisma te zawierały żądanie zmiany podmiotu świadczącego specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz jej matki, tak aby doprowadzić do sytuacji, w której byłyby one nadal świadczone przez M. M. Analiza treści znajdujących się w aktach administracyjnych pism skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r. i [...] maja 2011 r. wykazała, że niezależnie od tego jak zostały zatytułowane zawierają one żądanie zmiany podmiotu świadczącego usługi opiekuńcze tak, aby mogły być one wykonywane przez M. M. oraz zawierają argumenty, które w ocenie skarżącej świadczą o zasadności zawartego w nich żądania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymane nią w mocy, istotnym dla treści ich rozstrzygnięć, jest natomiast ocena tego, czy na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość przyznania matce skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych z datą wsteczną. Biorąc pod uwagę treść wymienionych powyżej pism skarżącej i cel, dla którego zostały sporządzone oraz przedmiotu zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy stwierdzić należy, że pisma te nie mają znaczenia dla oceny tego czy na gruncie ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość przyznania matce strony skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych z datą wsteczną. Dlatego pominięcie ich w niniejszej sprawie przez oba organy administracji przy wydawaniu decyzji nie rzutuje na ocenę legalności wydanych przez te organu decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić. O wynagrodzeniu ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).