II SA/Lu 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. A. Ć. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. pismem z dnia [...] maja 2011 r., skierowanym do M. K. – opiekuna prawnego H. K. odpowiedział na pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] maja 2011 r., które dotyczyły przyznania H. K. usług opiekuńczych i świadczenia ich przez dotychczasowego opiekuna. Podniesiono w nim, że uwzględniając charakter schorzenia H. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznano jej świadczone nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 1 stycznia 2011 r. do 30 marca 2011 r. w wymiarze 5 dni roboczych po 8 godzin dziennie oraz po 8 godzin dziennie w soboty, niedziele i święta. Od decyzji tej wniesiono odwołanie, w którym podniesiono między innymi, że nie wyraża się zgody na wykonywanie usług przez inną osobę, niż dotychczasowy opiekun. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując je uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. MOPR w L. ustalił bowiem wymiar przyznanych usług na podstawie przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., z którego wynika, że H. K. wymaga specjalistycznej opieki wykonywanej przez 8 godzin dziennie. Uwzględniając potrzeby strony oraz unormowanie § 2 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, a także działając w granicach obowiązujących przepisów ustalony został zakres usług, okres i miejsce ich świadczenia. Podkreślono, że MOPR w L. w swojej decyzji nie rozstrzyga, co do tego, który podmiot, czy która osoba świadczyć będzie usługi opiekuńcze na rzecz strony. Działając dla dobra osoby chorej MOPR w L. nie stawiał przeszkód przed dalszym realizowaniem na rzecz H. K. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi przez jej dotychczasowego opiekuna – M. M. Jedynym warunkiem dalszego świadczenia przezeń specjalistycznych usług opiekuńczych było spełnienie zapisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, w którym określono kwalifikacje, które posiadać muszą osoby świadczące specjalistyczne usługi. Z informacji uzyskanych w L. Stowarzyszeniu Ochrony Zdrowia Psychicznego wynika, że M. M. nie posiada wymaganych kwalifikacji, co uniemożliwia jego zatrudnienie przez Stowarzyszenie. Dlatego zaproponowano zmianę kwalifikacji usług w części ich wymiaru na usługi opiekuńcze, co pozwoliłoby na dalszą realizację zadania przez osobę dotychczas świadczącą opiekę. Natomiast w ramach wsparcia specjalistycznego zaplanowano pomoc w zmniejszonym wymiarze w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi realizowaną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, zatrudnioną w L. Stowarzyszeniu Ochrony Zdrowia Psychicznego. W ramach powyższego rozwiązania usługi opiekuńcze byłyby realizowane przez L. Stowarzyszenie na Rzecz Opieki Długoterminowej i Pomocy Społecznej "O". Powyższe rozwiązanie nie satysfakcjonowało M. K. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. MOPR w L. przekazał informację, że Stowarzyszenie Opiekuńcze "N.", które zatrudnia M. M., realizujące od stycznia 2011 r. wyłącznie usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze nie świadczy ich na obszarze właściwości Filii Nr 1 MOPR, gdzie zadania z zakresu świadczenia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych realizuje L. Stowarzyszenie na Rzecz Opieki Długoterminowej i Pomocy Społecznej "O.". Podkreślono, że MOPR w L. nie wstrzymał pomocy w formie usług dla H. K. Brak realizacji usług wynikał natomiast z jej niechęci do Stowarzyszenia, mającego realizować decyzję. W miesiącu kwietniu 2011 r. zostały podjęte kolejne czynności zmierzające do kontynuacji wsparcia, jednakże uniemożliwiono dopełnienie formalności pozwalających na planowanie pomocy. Obecnie, zgodnie z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. pracownicy MOPR w L. przeprowadzili wywiad środowiskowy, na podstawie którego zaplanowano pomoc w formie usług na rzecz H. K. Równocześnie poinformowano M. K., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po uprzednim pisemnym uzgodnieniu ze Zleceniodawcą, dopuszcza się możliwość świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych przez podmiot realizujący wcześniej zadanie, jeżeli żąda tego osoba korzystająca z pomocy, a Zleceniobiorca wyrazi na to zgodę. Ustalenie wysokości wynagrodzenia dla osoby realizującej dyżur nie może jednak zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, i mieć dominujący wpływ na świadczenie pomocy. Również nie może być traktowane, jako najistotniejsza kwestia realizacji usług opiekuńczych na rzecz H. K. Ponadto przypomniano M. K., że na mocy postanowienia Sądu, jako córka H. K. jest ona ustanowiona jej opiekunem prawnym i na niej spoczywa obowiązek zapewnienia H. K. opieki. Zwrócono również M. K. uwagę na to, że dotychczasowa jej postawa w sprawie uniemożliwia zabezpieczenie H. K. właściwego wsparcia przez służby społeczne. Od powyższego pisma M. K. wniosła odwołanie. W obszernych wywodach, w których nawiązała do pism składanych do MOPR na przestrzeni lat od 1999 r. do 2011 r., przedstawiła życiorys matki, swój i rodzeństwa oraz problemy zdrowotne występujące w rodzinie. Wniosła o wydanie przez MOPR w L. lub SKO w L. nowej decyzji przyznającej H. K. usługi opiekuńcze 8 godzin dziennie każdego dnia w roku od 1 stycznia 2011 r. do 31 października 2011r. świadczone przez Punkt Opieki Polskiego Czerwonego Krzyża. Wydane dotychczas w sprawie decyzje oceniła jako krzywdzące, niesprawiedliwe i wydane z zemsty. Odwołująca zakwestionowała ilość godzin usług, zwłaszcza ograniczenie godzin usług do 4 w sobotę, niedzielę i święta w sytuacji, gdy od 13 lat jej matka miała świadczone usługi po 8 godzin dziennie. Odwołująca zakwestionowała również przyznanie usług od dnia [...] kwietnia 2011 r. uważając za kłamstwo, że telefonicznie zwróciła się o przyznanie usług, ponieważ zwracała się o przyznanie usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone przez Stowarzyszenie E. Odwołanie opisuje także spór wynikający z pozbawienia dotychczasowego opiekuna matki M. M. możliwości świadczenia usług opiekuńczych w związku ze zleceniem wykonania usług przez inny podmiot, który nie zatrudnia opiekuna matki. Odwołująca opisowo przedstawiła również okoliczności, które legły u podstaw zawarcia z M. M. umowy o świadczenie opieki nad H. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając je podniesiono, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym, które to przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją (postanowieniem), nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wnioski odwołującej o przyznanie usług opiekuńczych rozpoznał decyzjami administracyjnymi wydanymi z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika MOPR Filia Nr 1 w L. Natomiast Dyrektor MOPR zaskarżonym pismem udzielił odpowiedzi odwołującej na pisma skierowane do niego w sprawie usług opiekuńczych. Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Odwołanie służy zaś, stosownie do dyspozycji art. 127 §1 i 2 kpa tylko od aktu administracyjnego mającego formę decyzji. Skoro zaś Dyrektora MOPR w Lublinie nie wydał decyzji, to odwołanie od pisma należy uznać za niedopuszczalne. Na postanowienie powyższe skargę wniosła M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W obszernych wywodach uzasadnienia skargi zarzucono SKO w L. naruszenie prawa procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na stwierdzeniu, że przedmiotem są usługi opiekuńcze zamiast zmiany firmy opiekuńczej. Podniesiono również, że Dyrektor MOPR w Lublinie nie chcąc się spotkać osobiście miał udzielić skarżącej pisemnej odpowiedzi na jej wnioski o zmianę firmy opiekuńczej. W ocenie skarżącej ma ona prawo zaskarżenia stanowiska dyrektora w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy od pisma Dyrektor MOPR w Lublinie z dnia [...] maja 2011 r. przysługuje skarżącej odwołanie. W myśl art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zatem w sprawie niniejszej ustalenia wymaga to czy powyższe pismo jest decyzją. W myśl art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast art. 107 § 1 kpa wylicza elementy decyzji. Zgodnie z nim decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ze względu między innymi na treść art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 107 § 1 kpa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93 – OSP 1995/11/222, wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1326/07 – Lex nr 489638 czy uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 grudnia 1988 r., sygn. akt III AZP 1/80 – OSPiKA 1989/59). Przy czym kryterium kwalifikujące dany akt czy też pismo jako decyzję stanowi władcze i jednostronne rozstrzygniecie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki bądź poprzez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź nałożenie obowiązków, bądź stwierdzenie utraty uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 1288/01 – Lex nr 684961 czy postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 711/08 – ONSAiWSA 2010/6/103). Zatem brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy uniemożliwia zakwalifikowanie aktu bądź pisma jako chociażby ułomnej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 229/11 – Lex nr 990229). Analiza treści pisma Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] maja 2011 r. przy uwzględnieniu unormowania art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 107 § 1 kpa oraz przywołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż nie stanowi ono decyzji. Pismo to relacjonuje dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, informując skarżącą o wydanych w niej decyzjach, przytacza argumenty uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] grudnia 2010 r., wymienia, jakie czynności w sprawie usług opiekuńczych dla H. K. podjął MOPR w L. i wyjaśnia, dlaczego nie doprowadziły one do realizacji usług opiekuńczych na rzecz H. K. Pismo to zwraca również uwagę skarżącej na to, jakie obowiązki względem H. K. spoczywają na niej jako opiekunie prawnym i córce oraz informuje o tym, że ustalenie wysokości wynagrodzenia dla M. M. nie może być traktowane jako najistotniejsza kryterium przy realizacji usług opiekuńczych na rzecz H. K. Pismo to nie zawiera, zatem rozstrzygnięcia, w którym organ administracji decydowałby o rodzaju i wymiarze usług opiekuńczych oraz podmiocie je świadczącym. Brak rozstrzygnięcia uniemożliwia przyjęcie, że pismo Dyrektora MOPR w L. z dnia [...] maja 2011 r. jest w istocie decyzją. Skoro natomiast w myśl art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje jedynie od decyzji to od pisma z dnia [...] maja 2011 r. ów środek zaskarżenia nie przysługuje. Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że od pisma Dyrektor MOPR w Lublinie z dnia [...] maja 2011 r. odwołanie nie przysługuje. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić. O wynagrodzeniu ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).