II SA/Lu 896/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nakazującą J. P. rozbiórkę fundamentów o wym. 20,0 m x 5,20 m zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] ark. [...], położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. informujące, że prowadzi postępowanie z wniosku J. P. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z pomieszczeniem garażowym z lokalizacją na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B.. Jego zdaniem zachodzi podejrzenie, że roboty budowlane związane z budową budynku zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zwrócono się z prośbą o dokonanie kontroli budowy i informację o jej wynikach. Przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2018 r. kontrola wykazała, że na przedmiotowej działce od strony wschodniej i południowej w granicy z sąsiednimi działkami oraz w odległości 13,15 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce wykonano fundamenty o wymiarach 20,0 m x 5,20 m i wysokości 0,40 m- 0,55 m. Uczestniczący w kontroli inwestor J. P. oświadczył, że fundamenty wykonał metodą gospodarczą z końcem listopada i początkiem grudnia 2017 roku. Wobec powyższego pismem z dnia [...] lutego 2018r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu, a następnie [...] marca 2018r. przeprowadzono oględziny inwestycji, które potwierdziły dotychczasowe ustalenia. J. P. oświadczył, że fundamenty będą przeznaczone pod wiatę o powierzchni zabudowy do 50m˛, ogrodzenie oraz mają zabezpieczać sąsiednie działki przed wodami opadowymi. Organ potwierdził obawy Starosty, że inwestor jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wykonał fundamenty budynku. Ustalił ponadto, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017 r., działka nr ewid. [...] leży w terenie oznaczonym symbolem G.Z.z 08. Zgodnie z § 313 pkt.1 uchwały jest to teren zieleni w obszarze zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzona. Jako . przeznaczenie dopuszczalne plan wskazuje 1) terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, 2) ciągi piesze i ścieżki rowerowe, 3) zieleń urządzona, 4) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: ustalono możliwość remontu i przebudowy istniejącej zabudowy i zakaz nowej zabudowy, z wyłączeniem ust. 3 pkt 1, 2, 4. 5. Pozostałe zasady jak w § 5. Zdaniem organu wobec zapisów planu nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, dlatego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. nakazał rozbiórkę fundamentu. Powyższą ocenę podzielił także organ odwoławczy. Wskazał, że stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2). W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 3). W tej jednak sprawie nie zachodzą okoliczności umożliwiające przeprowadzenie legalizacji przedmiotowych fundamentów, bowiem bezspornie swoim usytuowaniem naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził na tym terenie zakaz zabudowy. Stąd też nakaz rozbiórki był uzasadniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ponownie stwierdził, że wykonane roboty stanowić będą fundamenty pod ogrodzenie na którym częściowo zostaną wsparte słupy wiaty i ściana budynku gospodarczego o powierzchni około 35 m2 i wiata o powierzchni zabudowy około 50 m˛ , natomiast pomiędzy budynkami zostanie wykonane stanowisko postojowe dla samochodu osobowego. Fundamenty - jako ciągłe - wykonane zostały w granicy działki, aby dodatkowo stanowić zabezpieczenie przed napływem wód zalewowych rzeki [...]. Skarżący wyjaśnił, ze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. wydaną przez Burmistrza Miasta B. uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Decyzja dopuszczała realizację przedmiotowego budynku w granicy działki. Nie podjął żadnych działań inwestycyjnych, gdyż w listopadzie 2017 r. uzyskał informację w Starostwie Powiatowym w B. Wydział Budownictwa, że budowa ogrodzenia w granicy działki, wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 i budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagają ustalenia warunków zabudowy, pozwolenia na budowę, ani żadnego zgłoszenia, o ile na tej działce znajduje się budynek mieszkalny. Na podstawie uzyskanych informacji wykonał fundamenty do ogrodzenia, na których planował wykonać wiatę o powierzchni zabudowy do 50 m2 (wymiary zewnętrzne: 9,5 x 5,2 = 49,40 m2), budynek gospodarczy z dachem jednospadowym ze spadkiem na własną działkę o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wymiary zewnętrzne 6,5 x 5,2 = 33,80 m2) z przerwą pomiędzy wiatą, a budynkiem gospodarczym o szerokości 4,00 m - jako stanowisko postojowe na samochód osobowy. Ściana budynku gospodarczego usytuowana w granicy działki miała być murowana. Podkreślił, że roboty wykonał przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonywanie tych robót nie wymagało udokumentowania w postaci zapisów w dzienniku budowy. Budowa ogrodzenia w granicy działki wymaga fundamentu, aby uniknąć sporów z sąsiadami, że na ich działki kieruję wody opadowe i roztopowe, których kierowanie na działki sąsiada jest niedopuszczalne. W ocenie skarżącego, jeżeli prawo budowlane zezwala na wykonywanie ogrodzeń, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych i wiat bez zgłoszenia, to nie można przyjmować, że wykonał inne roboty, niż te, które zaplanował i które według informacji uzyskanych od pracowników Starostwa Powiatowego w B. nie wymagają pozwolenia na budowę i nie wymagają zgłoszenia. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew stanowisku skarżącego organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji fundamentów jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Ściślej należało je kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2018r. poz. 1202 ), przez którą należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W wyroku z dnia z dnia 7 marca 2017 r. ( II OSK 779/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że definicja budowli została skonstruowana na podstawie wyliczenia obiektów stanowiących budowle, które ma charakter otwarty. Oznacza to, z jednej strony, że pojęcie budowli obejmuje wyliczone przez ustawodawcę expressis verbis przykładowe budowle, a po drugie, w skład tego pojęcia wchodzą również inne obiekty, które co prawda nie zostały wymienione, niemniej posiadają cechy wspólne z przykładowymi budowlanymi i na zasadzie podobieństwa przedmiotowego powinny być za budowle również uważane. Mając na uwadze dokonane w przepisie wyliczenie przykładowych budowli, należy przyjąć, że brak wprowadzenia szczegółowego opisu danego obiektu, które wskazywałoby na potrzebę zawężenia definicji legalnej do określonego jego rodzaju (typu) powoduje, że każdy obiekt, który mieści się w językowym znaczeniu użytego wyrażenia, stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Za budowlę należy zatem uznać również fundamenty, które są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie o konstrukcji betonowej o wymiarach 20 x 5,2m i wysokości 0,4 – 0,55m. Bez znaczenia jest przy tym przeznaczenie takiej konstrukcji ( wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010r. II OSK 186/09 opubl. w CBOSA ). Organ nie miał zatem obowiązku badania ile i jakie obiekty budowlane miały być zrealizowane, tym bardziej, że wymiary fundamentu pozwalają na realizację budynku o wymiarach przekraczających kryteria zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W związku z powyższym, zasadnie przyjęto, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, będącego budowlą, o ustalonych wymiarach, powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro skarżący nie legitymuje się takim pozwoleniem, czego zresztą nie kwestionuje, to zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały za konieczne przeprowadzenia postępowania w celu likwidacji samowoli budowlanej. Bez znaczenia jest podnoszony w skardze argument, że przed rozpoczęciem robót budowalnych skarżący dysponował decyzją o warunkach zabudowy dla realizacji budynku gospodarczego. W żadnym razie nie uprawniała ona bowiem do realizacji inwestycji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następczym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w sytuacji braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie oraz określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Warto natomiast zauważyć, że według uzasadnienia wspomnianej decyzji skarżący określił planowaną inwestycję jako budynek gospodarczy o długości nie większej, niż 17m i szerokości 5,2m, co niemal odpowiadałoby wymiarom wykonanych fundamentów. W orzecznictwie uważa się natomiast, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Słusznie uważa organ nadzoru budowlanego, że w tym aspekcie kluczowe jest uwzględnienie ustaleń planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko bowiem zgodność inwestycji z zapisami planu umożliwia legalizację samowoli budowalnej. Ponieść również należy, że przesłanka określona w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli budowlanej należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego (wyroki NSA z 8 grudnia 2018r. II OSK 950/16 i 18 maja 2012r. II OSK 2561/11 opubl. w CBOSA ). Nie ma zatem znaczenia, że budowę fundamentów skarżący zakończył na początku grudnia 2017r. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] listopada 2017r. poz 4541 ), obowiązywał zatem w dacie orzekania przez organy. Z ich ustaleń wynikało, czego zresztą skarżący nie kwestionował podczas kontroli i oględzin, nie uznał także za zasadne podniesienie stosownego zarzutu w skardze, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], oznaczającym tereny zieleni w obszarze zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi. Według § 313 ust. 2 jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zieleń nieurządzoną, jako dopuszczalne terenowe urządzenia sportowo – rekreacyjne, ciągi piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej ( ust.3 ). Ust. 4 tego przepisu wprowadził natomiast możliwość remontu i przebudowy istniejącej zabudowy oraz zakaz nowej zabudowy z wyłączeniem ust. 3 pkt. 1, 2 i 4. Organy miały zatem obowiązek przyjąć, że rozważana inwestycja jest niezgodna z przepisami powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym trafnie także wykluczono możliwość jej legalizacji. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.