II OSK 779/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 662/15 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 662/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W trakcie przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łomży w dniu [...] lutego 2012 r. kontroli stwierdzono, że na terenie stacji paliw w Nowogrodzie (działka nr [...]), należącej do T. O., jej właściciel prowadzi roboty budowlane przy podziemnym zbiorniku na paliwo ciekłe o pojemności 60 m³. Organ nadzoru budowlanego jednocześnie ustalił, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę, jak też nie dokonano zgłoszenie zamiaru prowadzenia prac budowlanych przy podziemnym zbiorniku na paliwo na terenie ww. nieruchomości. W związku z powyższym w dniu 1 marca 2012 r. wszczęte zostało z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łomży postępowanie w sprawie samowolnego posadowienia zbiornika na paliwo na terenie ww. działki nr [...], w ramach którego organ ten postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wstrzymał roboty budowlane, nakazując jednocześnie inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2012 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), umożliwiających legalizację wskazanego wyżej obiektu. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży decyzją z dnia [...] maja 2013 r. z powodu niewywiązania się przez inwestora z powyższego obowiązku nakazał T. O. rozbiórkę zbiornika na paliwo ciekłe, o pojemności 60m³, samowolnie posadowionego na działce numer [...] w Nowogrodzie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łomży z dnia [...] maja 2013 r., jednakże uwzględniając skargę T. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. II SA/Bk 764/13 uchylił obie ww. decyzje, a także postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec istotnych naruszeń procedury administracyjnej i niemożności uznania dokonanych przez organy ustaleń za udowodnione, Sąd przyjął, że na tym etapie rozpoznania sprawy nie ma możliwości przesądzenia kwalifikacji prawnej zdarzeń, które miał miejsce na stacji paliw przy ul. [...] w N. z punktu widzenia procedur legalizacyjnych i naprawczych prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone na stacji paliw przy ul. [...] w N., nakazując jednocześnie inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 27 marca 2015 r. dokumentów określonych w art. 48. ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiających legalizację obiektu. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – T. O. rozbiórkę (demontaż) spornego podziemnego zbiornika na paliwo ciekłe o pojemności 60m³ z uwagi na niewywiązanie się z nałożonego wskazanym wyżej postanowieniem obowiązku. Decyzję tę utrzymał w mocy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zbiornik podziemny na paliwo należy do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał, że przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego. O tym, że stacje paliw są kategorią obiektów budowlanych świadczy także definicja zawarta w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz.1853). Zbiornik stanowi jeden z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno-użytkowej. W oparciu o posiadane dokumenty organ podzielił stanowisko organu I instancji, że instalowanie na stacji paliw nowego zbiornika (dwupłaszczowego) wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym nie uzasadnia wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Dana rzecz, np. zbiornik, kontener może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo o określonej pojemności, w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako budowa (rozbudowa, ewentualnie odbudowa) obiektu budowlanego. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na to, że w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. wyjaśniono, iż nie stanowi przebudowy stacji naprawa uszkodzonego zbiornika lub jego elementów, naprawa lub wymiana odcinków elementów rurociągu technologicznego oraz wymiana stanowiska nalewczego lub odmierzacza paliw płynnych. Wprowadzenie zatem jakichkolwiek innowacji w substancję obiektu budowlanego w następstwie robót budowlanych, które stanowią nowość w stosunku do stanu istniejącego poprzednio, nie może być traktowane jako remont obiektu budowlanego. Inwestycja, na przeprowadzenie której wymagane było posiadanie pozwolenia na budowę, zrealizowana bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, co do której w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlanego, przewidziano sankcję przymusowej rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi dokumentacji pozwalającej na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 662/15 oddalił skargę T. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić jakie prace budowlane wykonał inwestor. Pierwotne stanowisko inwestora w tym zakresie wyrażone w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2012 r. było takie, że wykonywał on prace polegające na zabezpieczeniu konserwatorskim oraz sprawdzeniu stanu technicznego istniejącego zbiornika. Prace te wymagały jego odkopania i ponownego zasypania. Po dołączeniu do akt sprawy informacji z Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w Białymstoku dotyczącej tego, że badanie odbiorcze przed zasypaniem zbiornika paliwowego dotyczyło nowego zbiornika dwupłaszczowego, inwestor w dniu 6 lutego 2013 r. oświadczył, że prace polegały na wymianie starego zbiornika jednopłaszczowego na nowy dwupłaszczowy. Z uzasadnień organów też nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. Lektura uzasadnienia organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten przyjął, iż wcześniejsze istnienie jakiegokolwiek zbiornika jest niewiarygodne i że inwestor dokonał montażu nowego zbiornika. Natomiast z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że organ ten przyjmuje, iż nastąpiła wymiana istniejącego zbiornika paliwowego podziemnego na nowy zbiornik. W ocenie sądu, z uwagi na to, że mapy zasadnicze terenu nie ewidencjonują takich zbiorników, jednoznaczne ustalenie tego, czy posadowienie nowego zbiornika nastąpiło w miejscu istniejącego zbiornika nie jest możliwe. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, jest to okoliczność, która nie przesądza kolejnych przesłanek w procesie legalizacyjnym, przede wszystkim nie ma decydującego wpływu na dokonanie kwalifikacji wykonanych robót. Na tym etapie postępowania – po zmianie stanowiska samego inwestora - jako bezsporną należy uznać okoliczność, że zamontowany został nowy zbiornik. Jeżeli nawet został zamontowany w miejsce starego zbiornika, to bezspornym w sprawie pozostaje również i to, że różni się on od starego zbiornika konstrukcją, bo jest dwupłaszczowy, a nie jednopłaszczowy. Nadto, różni się pojemnością, jak bowiem wynika z aktu notarialnego, w momencie przejęcia nieruchomości przez inwestora znajdowały się na niej 3 podziemne zbiorniki na paliwo, dwa o pojemności 6 m³ i jeden o pojemności 20 m³. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zbiornik paliw płynnych jest z jednej strony składową częścią obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw (zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu), z drugiej strony jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci budowli (zgodnie z definicją zawartą w ustawie w art. 3 pkt 3). W ocenie Sądu, z treści tych regulacji wynika, że stacja paliw jest szczególną postacią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, w skład którego mogą wchodzić inne obiekty budowlane. O tym, czy określony zespół obiektów budowlanych tworzy jedną całość w postaci stacji paliw, czy też poszczególne elementy składowe stacji paliw stanowią samoistne obiekty budowlane, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te elementy składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie ustalenia tego nie można był poczynić, albowiem ostateczne sprawdzenie zbiornika przez Urząd Dozoru Technicznego i dopuszczenie go do użytkowania zostało stwierdzone przez pracowników podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2014 r. Wcześniej stacja paliw nie była czynna, a zbiornik nie był użytkowany. Jeszcze podczas oględzin w dniu 9 lipca 2014 r. sam inwestor podał, że zbiornik nie jest użytkowany, zalany jest wodą. W świetle tych okoliczności, zdaniem Sądu, stwierdzić należało, że sporny zbiornik należało poddać oddzielnej ocenie zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno-budowlanymi. Trudno bowiem w sytuacji, w której stacja jest nieczynna, a zbiornik nie jest użytkowany, mówić o całości techniczno–użytkowej obiektu budowlanego w postaci stacji paliw i traktować zbiornik jako jej element składowy (jako urządzenie zapewniające jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem). Sąd I instancji podzielił równocześnie stanowisko organu w zakresie zakwalifikowania wymiany zbiornika jako budowy. W ocenie Sądu, to, że określony obiekt budowlany został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. OSK 1922/04). Przechodząc do konkretyzacji charakteru budowy, w ocenie Sądu, w rozstrzyganej sprawie, przy założeniu, że prace polegały na wymianie starego zbiornika jednopłaszczowego na nowy dwupłaszczowy, przyjąć należało, że doszło do odbudowy obiektu budowlanego. W sprawie został zamontowany nowy zbiornik o zupełnie innych parametrach w zakresie konstrukcji i pojemności. Powstała zatem nowa substancja budowlana. Prace nie dotyczyły odtworzenia substancji już istniejącej, w związku z tym wykonane prace nie mogą być uznane za remont. Jak słusznie wywodzi organ, nie mogą być także potraktowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, albowiem nastąpiła zmiana kubatury obiektu budowlanego. Konsekwencją zdefiniowania zbiornika podziemnego na paliwo jako obiektu budowlanego w postaci budowli i zakwalifikowania robót związanych z umieszczeniem go w ziemi jako budowy, było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ustawy. Stosownie do treści art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć bowiem jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W kontrolowanej przez Sąd sprawie z uwagi na brak pozwolenia na budowę, organ w pełni zasadnie przystąpił z tego względu do wszczęcia procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia o losie samowolnie zrealizowanej inwestycji, czego pierwszym krokiem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Kwestionowana decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę samowolnie posadowionego zbiorników była konsekwencją niezłożenia przez niego wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że podziemny zbiornik paliw płynnych jest z jednej strony częścią składową obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw (zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu), z drugiej strony jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci budowli (zgodnie z definicją zawartą w ustawie) - jest nieuzasadnione i stanowi błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podziemny zbiornik na paliwa płynne, którego dotyczy zaskarżony wyrok, nie jest bowiem zbiornikiem, o którym mowa w ww. przepisie Prawa budowlanego. Jeżeli mowa jest o budowli w postaci zbiornika w rozumieniu ww. przepisu, to budowla taka powinna być obiektem, który powstał w wyniku określonych robót budowlanych. Zbiorniki, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego to zbiorniki : 1) mające charakter budowli ziemnych, budowli hydrotechnicznych, zbiorniki, o których mowa w art. 9 pkt 1a, pkt 4a, pkt 4c lit. b, pkt 5a, pkt 19 lit. b ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz.469 ze zm.); 2) zbiorniki przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne, baseny pływackie, baseny uzdrowiskowe; 3) przeciwpożarowe zbiorniki wodne, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz.1030). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie dotyczy zatem produkowanych fabrycznie zbiorników na paliwa płynne. Obiektem budowlanym może być natomiast stacja paliw płynnych, co wynika wprost z definicji stacji paliw płynnych zawartej w treści przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Posadowiony na terenie stacji zbiornik paliw płynnych jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu budowlanego (w postaci stacji paliw) zgodnie z jego przeznaczeniem. Taka wykładnia kwalifikująca zbiornik paliw płynnych jako część składową stacji paliw i zarazem urządzenie zapewniające funkcjonowanie stacji paliw znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II OSK 1883/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r., którą organ na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozbiórkę (demontaż) podziemnego zbiornika na paliwo ciekłe o pojemności 60m³ z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie przez stronę obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, odgraniczając swój zarzut wyłącznie do dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zakresie w jakim przepis ten za budowlę uznaje m. in. "zbiorniki". Związanie tak sformułowaną podstawą skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego wyroku zobowiązany jest zawęzić wyłącznie do wskazanego wyżej ogólnego zagadnienia interpretacyjnego, które ma dać odpowiedź na pytanie, czy obiektem budowlanym (budowlą) pozostają seryjnie produkowane zbiorniki służące do magazynowania paliwa. Brak objęcia zarzutem skargi kasacyjnej obok art. 3 pkt 3 również art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, definiującego urządzenie budowlane oraz niepodważenie prawidłowości zastosowania powyższych przepisów sprawia, że zagadnieniem wymykającym się spod kontroli kasacyjnej - trudno ocenić czy zamierzonym - pozostaje kwestia prawidłowości dokonanego przez Sąd I instancji rozróżnienia charakteru prawnego zbiornika na paliwo opierającego się na ustaleniu, czy stanowi on element stacji paliw rozumianej jako funkcjonująca całość techniczno-użytkowa, czy tez powinno się go postrzegać jako samodzielny obiekt. Poprawność przesądzenia, że należąca do skarżącego stacja paliw w Nowogrodzie była obiektem niefunkcjonującym, a zagłębiony w ziemi zbiornik na paliwo pozostawał nieużytkowany, co czyniło z tego zbiornika samodzielny obiekt budowlany (budowlę), a nie wyłącznie jego niewyodrębnioną część, w świetle generalnie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie jest zatem możliwa do ocenienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc dalsze uwagi do ściśle wskazanej przez skarżącego kwestii, należy przypomnieć, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, "zbiorniki", o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca odniósł wyłącznie do obiektów mających charakter budowli ziemnych jak przykładowo zbiorniki przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne, baseny. Z pojęcia tego należy tym samym wyłączyć zbiorniki podziemne na paliwo, stanowiące fabrycznie gotowy produkt techniczny, którego montaż polega na umieszczeniu go w przygotowanym wykopie i zasypaniu. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego stanowiska jednakże nie podziela, uznając, że zbiornikiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane mogą być również gotowe urządzenia techniczne przeznaczone do magazynowania określonych substancji, w tym również paliw, a więc zbiorniki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 18 września 2001 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego, jakim powinny odpowiadać zbiorniki bezciśnieniowe i niskociśnieniowe przeznaczone do magazynowania materiałów ciekłych zapalnych (Dz. U. Nr 113, poz. 1112). Swój kierunek wykładni art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący oparł na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II OSK 1883/13. Niezależnie od odmiennego stanu faktycznego, który różnił wskazaną sprawę od rozpatrywanej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tych uwag zamieszczonych w treści wyroku z dnia 15 maja 2015 r., którym można byłoby nadać charakter ogólnych twierdzeń odnośnie do zakresu przedmiotowego wyrażenia "zbiorniki" użytego w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane celem zdefiniowania pojęcia budowli. W omawianym orzeczeniu Sąd stwierdził, że o budowli w rozumieniu powyższego przepisu można mówić w przypadku obiektu, który powstanie w wyniku wykonywania określonych (ziemnych) robót budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zgodzić się należy z poglądem, że pojęcie zbiornika w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane obejmuje te obiekty ziemne, które służą magazynowaniu określonych substancji, najczęściej w formie płynnej. Chodzić może zatem o bezodpływowe zbiorniki na nieczystości, zbiorniki retencyjne czy też dużych rozmiarów oczka wodne lub stawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki kierunek nadawania znaczenia omawianemu wyrażeniu nie budził zresztą dotąd wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2014 r. sygn. II OSK 595/13; wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. II OSK 1077/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 246/06). Objęcie zakresem wyrażenia "zbiorniki" obiektów ziemnych powstałych w wyniku wykonania robót budowlanych nie wyczerpuje jednak znaczenia przywołanego terminu. Definicja budowli została skonstruowana na podstawie wyliczenia obiektów stanowiących budowle, które ma charakter otwarty. Oznacza to, z jednej strony, że pojęcie budowli obejmuje wyliczone przez ustawodawcę expressis verbis przykładowe budowle, a po drugie, w skład tego pojęcia wchodzą również inne obiekty, które co prawda nie zostały wymienione, niemniej posiadają cechy wspólne z przykładowymi budowlanymi i na zasadzie podobieństwa przedmiotowego powinny być za budowle również uważane. Mając na uwadze dokonane w przepisie wyliczenie przykładowych budowli, należy przyjąć, że brak wprowadzenia szczegółowego opisu danego obiektu, które wskazywałoby na potrzebę zawężenia definicji legalnej do określonego jego rodzaju (typu) powoduje, że każdy obiekt, który mieści się w językowym znaczeniu użytego wyrażenia, stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu pojęcie zbiornika należy odnosić, zgodnie z leksykalnym znaczeniem tego terminu, zarówno do rodzaju zagłębienia terenu magazynującego substancje płynne, jak i (gotowego) urządzenia technicznego, w którym takie substancje mogą być przechowywane. Dopiero w ramach powyższych znaczeń, jeżeli zachodzi taka konieczność, możliwe jest zawężenie zakresu znaczeniowego terminu "zbiorniki", uwzględniającego funkcję i cel wyrażenia, którym posłużył się ustawodawca, wynikającą z przepisów prawa budowlanego. Ten aspekt sprawy powoduje, że za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 wymienionej ustawy nie będzie mógł być z pewnością uznany każdy zbiornik na paliwa niezależnie od swojej budowy i wielkości. Przepisy prawa budowlanego nie będą miały zatem zastosowania do zbiorników przeznaczonych do magazynowania paliw typu kanister, pomimo że w świetle obowiązujących przepisów także kanister jest uznawany za rodzaj "zbiornika" (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 września 2001 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego, jakim powinny odpowiadać zbiorniki bezciśnieniowe i niskociśnieniowe przeznaczone do magazynowania materiałów ciekłych zapalnych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przepisu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie wynikają żadne racje, które nakazywałyby zawęzić pojęcie zbiornika jako budowli wyłącznie do obiektów pierwszego rodzaju, tj. obiektów ziemnych służących magazynowaniu substancji płynnych. Szersze rozumienie pojęcia zbiornika i obejmowanie nim również wyprodukowanych gotowych urządzeń do przechowywania materiałów ciekłych odpowiada funkcji analizowanego przepisu. Pozostaje jednocześnie zbieżne z objęciem zakresem pojęcia budowli (w art. 3 pkt 3 cyt. ustawy) wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych. Gabaryty i konstrukcja techniczna określonego zbiornika na materiały ciekłe tym samym powoduje, że może on w konkretnym przypadku stanowić rodzaj obiektu budowlanego poddanego stosowanej reglamentacji prawnej dotyczącej jego budowy w określonym miejscu zgodnie z przewidzianą w tym zakresie technologią. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko dotyczące potrzeby szerokiego rozumienia pojęcia zbiornika użytego w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane było wielokrotnie wyrażane, stąd - wbrew odmiennemu poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną - nie można Sądowi I instancji przypisać w tym zakresie popełnienia błędu w odniesieniu do wykładni powołanego wyżej przepisu art. 3 pkt 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2816/13; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 1640/10; wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r. sygn. II OSK 1155/05). Podzielić należy jednocześnie to stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym fakt, iż określony obiekt budowlany został wykonany nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 ustawy). W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na jego usytuowaniu w przewidzianym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Powyższe odnieść należy w szczególności do usytuowania podziemnego zbiornika na paliwo ciekłe o pojemności 60 m³ w wyznaczonym miejscu na terenie stacji paliw, co stanowi budowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. II OSK 1922/04). Przyjęcia odmiennej oceny nie uzasadnia odwołanie się przez skarżącego do treści § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, zgodnie z którym stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Należy mieć na uwadze, że uznanie stacji paliw płynnych za obiekt budowlany nie stanowi o niedopuszczalności traktowania podziemnych zbiorników magazynowych paliw płynnych, stanowiących jeden z elementów stacji paliw, jako budowli w sytuacji, gdy obiektowi temu należy nadać samodzielną kwalifikację prawną. Funkcją § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. nie jest nadanie wiążącej kwalifikacji prawnej stacji paliw rozumianej jako niepodzielny obiekt, z tego względu nie powinno budzić wątpliwości, że wchodzące w jej skład wyszczególnione obiekty technologiczne powinny podlegać ocenie w oparciu przewidziane kategorie obiektów wymienione w art. 3 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 ustawy – Prawo budowlane. Budowę pawilonu stacji paliw płynnych (§ 104 cyt. rozporządzenia) odnosić tym samym należy bez wątpienia do budowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Mieć na uwadze jednocześnie należy, że przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. służy określeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, stąd zamieszczone w tym akcie definicje wyjaśniające użyte w rozporządzeniu sformułowania zostały wprowadzone do niego na potrzeby stosowania tego aktu i nie muszą odpowiadać ściśle rozumieniu tychże terminów w ustawie – Prawo budowlane. Zaznaczyć również trzeba, że treść definicji legalnych zamieszczonych w ustawie nie może być interpretowana poprzez posłużenie się dla wyjaśnienia tychże definicji zwrotami opisowymi zamieszczonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Określony sposób ujęcia definicji zamieszczonej w akcie wykonawczym może podlegać ocenie w aspekcie zgodności tego ujęcia z treścią przepisu ustawowego, nie ma natomiast podstaw do wyjaśnienia treści przepisu ustawy poprzez posłużenie się definicją zamieszczoną w akcie podustawowym. Na kierunek rozstrzygnięcia nie ma wpływu również argument odwołujący się do dokonanej przez Departament Prawny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego na wniosek Polskiej Izby Paliw Płynnych interpretacji, zgodnie z którą zbiorniki przeznaczone do magazynowania paliw płynnych nie są obiektami budowlanymi (opinia z dnia 12 lipca 2007 r.). Niezależnie od braku podstaw do przyjęcia takiego wyniku wykładni art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, należy zauważyć, że już z treści załączonego do akt sprawy pisma Polskiej Izby Paliw Płynnych z dnia 17 marca 2010 r. wynika, że powyższe stanowisko interpretacyjne nie było respektowane w praktyce funkcjonowania organów nadzoru budowlanego, stąd w rozstrzyganym przypadku działania skarżącego w żaden sposób nie da się postrzegać jako podjętego w pełnym zaufaniu do organów administracji publicznej. W tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.