II SA/Lu 900/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 25 maja 2021 r. A. W. (dalej jako: strona lub skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem - S. Ł.. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy K.-O. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z posiadanych dokumentów nie wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 25 rokiem życia, co wyłącza możliwość przyznania świadczenia. W odwołaniu od ww. decyzji strona zakwestionowała stanowisko organu powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K [...]. Ponadto wskazała, że cały czas poświęca się opiece nad ojcem, który jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki. Od kilku miesięcy jego stan zdrowia się bardzo pogorszył. Strona wyjaśniła, że ojciec ma miażdżycę, zniedołężnienie starcze, przewlekłą chorobę wieńcową, cukrzycę II stopnia, żylaki, przerost prostaty, nie panuj nad trzymaniem i oddawaniem moczu oraz ma problemy z pamięcią. Natomiast jej mama ma 85 lat, ma orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim i cierpi na wiele schorzeń. Leczy się na serce, nadciśnienie, cukrzycę. Ma żylaki, obrzęki nóg i problemy z poruszaniem się. Z tego powodu jej mama sama nie radzi sobie z opieką nad mężem i potrzebuje jej pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał tan faktyczny i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności. W tym zakresie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podniosło jednak, że w sprawie istnieje inna przeszkoda uniemożliwiająca przyznania wnioskowanego świadczenia. Mianowicie wskazało, że niepełnosprawny S. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z T. Ł., która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. W skardze wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, skarżąca nie zgodziła się z zapadłym rozstrzygnięciem, zarzucając mu naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie uzasadnionych celów ustawy, tj. wykładni systemowej i funkcjonalnej powołanego przepisu, co w efekcie doprowadziło do przyjęcia, że okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczanej wadami prawnymi, tj. obarczonej szeregiem błędów w sferze prawa materialnego, ustaleń faktycznych oraz dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego; - art. 6 i 8 k.p.a poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, polegające na braku wnikliwego zapoznania się ze stanem faktycznym i prawnym, czego efektem było wydanie decyzji stanowiącej całkowitą sprzeczność z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez powielanie błędów organu pierwszej instancji, polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich karków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez pełną akceptację stanowiska organu pierwszej instancji. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K.-O. w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, prowadzi do konstatacji że są one zgodne z przepisami prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – S. Ł.. Oczywistym zatem jest, że wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa warunki, które muszą zostać spełnione w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego, w przepisach u.ś.r. określono także sytuacje wyłączające możność przyznania tego świadczenia. Dokonano tego m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagający (z uwagi na posiadaną niepełnosprawność) opieki ojciec skarżącej - S. Ł. pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza natomiast z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powołany przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa i systemowa. Nie można bowiem treści powołanego przepisu ustawy odczytywać nie biorąc pod uwagę także katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił bowiem katalog różnych rodzinnych świadczeń opiekuńczych, obejmujących zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenia te przewidują wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem. Zapewniają one dostęp do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, a kryteria ich przyznawania nie mają charakteru dyskryminującego. Sądowi, przy tym znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Stanowiska tego, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Zdaniem Sądu samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują określone reguły. Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 26 października 2021 r., I OSK 700/21). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Tym samy okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad rodzicem w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Jednocześnie, prawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Z tego względu niedopuszczalnym było przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność stanu zdrowia małżonki osoby niepełnosprawnej, o co wnosiła strona w skardze. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Konkludując, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś współmałżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako córce osoby wymagającej opieki. Wobec powyższego, nie doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze ani innych przepisów, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygające w sprawie Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów u.ś.r. oraz właściwie zastosowało te przepisy w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Jednocześnie dodania wymaga, że zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza możliwości, ponownego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy żona osoby wymagającej opieki uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu strony skarżącej.