II SA/Lu 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 września 2011 r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania E. J. od decyzji z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J., odmawiającej przyznania E. J. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania E. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem D. J. Decyzja ta, jak podkreślił organ, została prawidłowo doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Adres, na który doręczono odwołującej się wskazaną decyzję, był rzeczywistym adresem jej zamieszkania, wskazanym przez nią organowi pierwszej instancji. Pracownicy poczty zachowali warunki doręczenia zastępczego, określone w powołanym przepisie, gdyż przedmiotowa przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu 4 lipca i 11 lipca 2011 r., pismo przechowywane było w placówce pocztowej przez okres 14 dni, liczony od dnia pierwszego awizowania, a po upływie tego okresu, w dniu 19 lipca 2011 r. przesyłkę zwrócono organowi. Ubocznie Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji ponownie wysłał decyzję odwołującej, którą odebrała jej matka w dniu 2 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu, okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na ocenę daty doręczenia wskazanej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 18 lipca 2011 r. E. J. złożyła odwołanie w dniu 16 sierpnia 2011 r., a więc po upływie wskazanego terminu, nie składając jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. W tych okolicznościach Kolegium, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. J., wskazując, iż rozstrzygnięcie to jest dla niej bardzo krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że nie mogła pomylić się co do dnia złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzję tę otrzymała w dniu 2 sierpnia 2011 r., a wcześniej nie była ona jej doręczana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niepodniesionych w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz wskazaną w skardze podstawą prawną. Przepis art. 15 k.p.a. wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu administracji wydanej w pierwszej instancji w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczania decyzji stronie. Organ wydający decyzję ma obowiązek pouczenia strony w tejże decyzji o trybie wniesienia odwołania (art. 107 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J., odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem D. J. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż wobec niemożności doręczenia skarżącej wskazanej wyżej decyzji podjęto próbę doręczenia jej tej decyzji w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." W ocenie Sądu, wadliwe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej prawidłowo w dniu 18 lipca 2011 r. w trybie powołanego art. 44 k.p.a. Po pierwsze ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy "potwierdzenia odbioru" oraz koperty, w której była przesyłka, nie wynika, w jakim miejscu były pozostawione przez doręczyciela tzw. awiza, czyli zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w urzędzie pocztowym w miejscowości J. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 k.p.a. W szczególności należy wskazać, że za przyjęciem skuteczności doręczenie w rozpoznawanej sprawie nie może przemawiać fakt, iż sam formularz dowodu doręczenia nie zawiera informacji o miejscu pozostawieniu przesyłki. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, treść formularza dowodu doręczenia nie może bowiem powodować uchylenia art. 44 k.p.a. (por. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 846/08, LEX nr 529918, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Kr 1301/07, LEX nr 485807). Po drugie z adnotacji pracownika poczty umieszczonych na kopercie, w której znajdowała się zaskarżona decyzja, wynika, że pierwsze awizo wraz z informacją o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni zostało pozostawione w dniu 4 lipca 2011 r., zaś powtórne awizo miało miejsce po upływie 6 dni, w dniu 11 lipca 2011 r. Również z tej przyczyny nie można uznać przedmiotowej decyzji za doręczoną prawidłowo w myśl art. 44 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 464/08, LEX nr 515668). Podnieść przy tym należy, że dzień 18 lipca 2011 r. był ostatnim dniem 14-dniowego okresu przechowywania pisma zawierającego przedmiotową decyzję w urzędzie pocztowym w miejscowości J., a więc w żadnym razie nie mógł być uznany, tak, jak to uczyniło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, za ostatni dzień terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Po trzecie, nawet gdyby przyjąć, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, że dochowane zostały wymogi doręczenia skarżącej – w trybie art. 44 k.p.a. - przedmiotowej decyzja, to brak było podstaw w tej sprawie do wydania zaskarżonego postanowienia. Kolegium nie oceniło bowiem należycie istotnej – w tym zakresie – okoliczności, iż organ pierwszej instancji, prawdopodobnie dostrzegając wadliwość pierwotnego doręczenia decyzji z dnia 30 czerwca 2011 r., ponownie podjął próbę doręczenia skarżącej powyższej decyzji. W dniu 2 sierpnia 2011 r., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, odbiór tej decyzji pokwitowała matka skarżącej. Wprawdzie znajdujące się w tych aktach zwrotne poświadczenie odbioru, nie wskazuje, czego wymaga przepis art. 43 k.p.a., iż osoba ta – jako dorosły domownik skarżącej – podjęła się oddania córce pisma, jednakże, jak wynika ze skargi, w tym samym dniu przekazała ona korespondencję skarżącej. W takiej sytuacji odwołania skarżącej, która otrzymała decyzję organu pierwszej instancji w dniu 2 sierpnia 2011 r. i działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zakwestionowała tę decyzję w dniu 16 sierpnia 2011 r., nie można uznać za wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, za prawnie bezskuteczne. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie miał na względzie wszystkie wskazane wyżej uwagi. W szczególności organ ten, będąc związany – w myśl art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, rozważy możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania złożonego przez skarżącą w tej sprawie. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.