II SA/Lu 908/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P., zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P. przyznał D. G. zasiłek stały na okres od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] organ I instancji, działając w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s.") , zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że ustalił wysokość przyznanego stronie zasiłku stałego w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. w kwocie [...]zł, zaś w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Uzasadniając dokonaną zmianę organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. D. G. złożył oświadczenie, z którego wynika, że zmieniła się jego sytuacja materialna. Jego żona z dniem 30 marca 2012 r. podjęła bowiem staż i z tego tytułu otrzymuje stypendium stażowe, które w kwietniu 2012 r. wyniosło [...] zł, w maju i w czerwcu 2012 r. – po [...] zł, zaś od lipca 2012 r. wynosi [...] zł. W konsekwencji dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę wyniósł: w kwietniu 2012 r. – [...] zł, w maju i w czerwcu 2012 r. – po [...] zł, zaś od lipca 2012 r. – [...] zł. Wobec tego organ, kierując się dyspozycją art. 37 ust. 2 u.p.s. ustalił, że wysokość przyznanego stronie zasiłku stałego w maju 2012 r. powinna wynieść [...] zł, zaś od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. – [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. wniósł o jej uchylenie w całości. Odwołujący stwierdził, że argumenty organu I instancji "nie do końca są rzetelne i zgodne z przepisami prawa". Pominięto bowiem okoliczność, iż jego żona odbywa staż jedynie do dnia 29 września 2012 r. oraz, że od października 2012 r. podlega podwyższeniu kwota ustawowego kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy przyznając D. G. zasiłek stały w październiku 2012 r. w wysokości [...] zł, zaś w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. W pozostałej części Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium ponownie ustaliło wysokość dochodów rodziny D. G. w poszczególnych miesiącach okresu świadczeniowego objętego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznaniu zasiłku stałego. Wskazało m.in., że rodzina beneficjenta dopiero od listopada 2012 r. (a nie jak podał on w odwołaniu – od października 2012 r.) utrzymuje się wyłącznie z zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. organ odwoławczy powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Kolegium, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., orzekło o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Po zweryfikowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że nie miał podstaw prawnych do przyznania D. G. zasiłku stałego w październiku 2012 r. w wysokości [...] zł, a od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości po [...] zł. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ponownie rozpatrzyło odwołanie D. G. od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – uchyliło tę decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jako przesłankę wzruszenia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. przyznającej D. G. zasiłek stały od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie organ I instancji przyjął zmianę sytuacji dochodowej rodziny, polegającą na podjęciu przez żonę skarżącego stażu, na który została skierowana od 30 marca 2012 r. do 29 września 2012 r., czyli obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał jednak w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie, czyli nie tylko art. 106 ust. 5, ale i art. 106 ust. 3a u.p.s., dlaczego tylko to zdarzenie faktyczne uznaje za skutkujące zmianą decyzji i dlaczego zmiana ta ma nastąpić dopiero od maja 2012 r., a także dlaczego pominięto inne źródło dochodu rodziny, tj. zasiłek okresowy przyznany decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] na okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. w wysokości [...] zł, zmieniającą w trybie samokontroli przewidzianej w art. 132 § 1 k.p.a. decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], przyznającą zasiłek okresowy na grudzień 2011 r. w wysokości [...] zł. Zdaniem Kolegium, wobec dostrzeżonych uchybień, to jest zupełnego pomięcia przy rozpatrywaniu sprawy kwestii mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a także braków w materiale dowodowym, na podstawie którego nie można w sposób wiążący przesądzić, który z zasiłków okresowych (czy przyznany ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. na okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, czy też decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznającą zasiłek okresowy na grudzień 2011 r. w wysokości [...] zł, w której to sprawie na wniosek strony zawieszone jest postępowanie odwoławcze), jest faktycznym źródłem dochodu rodziny i w jakiej miesięcznej wysokości, zachodzi potrzeba ponownego pełnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem pozostałych okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczących zmiany przepisów prawa i kolejnej zmiany sytuacji dochodowej rodziny. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nawet jeśli pewne dowody można by było pozyskać w postępowaniu odwoławczym w ramach dyspozycji art. 136 k.p.a., to z całą pewnością - skoro wysokość zasiłku stałego uzależniona jest od wysokości dochodu, w tym przypadku dochodu rodziny - ich ocena nie byłaby możliwa bez uszczerbku dla strony w postępowaniu odwoławczym, a więc narażenia się na zarzut naruszenia art. 139 k.p.a.. a także na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpatrzenia całokształtu istotnych okoliczności sprawy przez obydwie instancje. Na powyższą decyzję ostateczną D. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i "jak najszybsze naliczenie należnych mu środków utrzymania koniecznego", ewentualnie o jej "uchylenie i zmianę poprzez stwierdzenie, że opieszałość MOPS, a zwłaszcza SKO, świadcząca o niewydolności, winna być jak najszybciej naliczona i wypłacona". W ocenie skarżącego "nienormalne i chore" jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ po to, by "miesiąc po miesiącu ustalić faktyczny dochód jego rodziny", podczas gdy od czasu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. zasiłek stały nie jest mu wypłacany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 2 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu II instancji, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, złożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji po uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. decyzją Kolegium, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Oświadczył również, że od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. skarżący nie wniósł skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Podkreślić przy tym jednak należy, że Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przypomnieć na wstępie wypada, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uchylona decyzja pierwszoinstancyjna została natomiast wydana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. i orzekała o zmianie decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r., przyznającej skarżącemu zasiłek stały w okresie od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie poprzez ustalenie wysokości przyznanego stronie świadczenia w miesiącu maju 2012 r. na kwotę [...]zł, zaś w okresie dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. na kwotę po [...] zł miesięcznie. Podkreślić przy tym należy że zaskarżona decyzja kasacyjna zapadła w dniu [...] lipca 2014 r., a więc już po zakończeniu okresu świadczeniowego objętego zmienioną przez organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powołany przepis, będący – jak już wyżej wskazano – materialnoprawną podstawą uchylonej przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej, służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na gruncie k.p.a. wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może zaś nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w tym unormowaniu wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, LEX nr 737506 oraz z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11, LEX nr 1068524, jak też wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08 oraz wyrok WSA we W. z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 762/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konsekwencją przyjęcia, że decyzja podejmowana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki wyłącznie ex nunc, tj. kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu jej wydania, jest to, że decyzja taka może mieć zastosowanie do zmiany bądź uchylenia tylko tych decyzji ostatecznych, które w dalszym ciągu wywołują skutki (a więc takich decyzji, na podstawie których beneficjenci nadal realizują swoje uprawnienia). A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, czyli takiej której skutki zostały już skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 988/13, LEX nr 1574693 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, LEX nr 1520150). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podzielić przekonanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kontrolowana przez ten organ w postępowaniu odwoławczym decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] sierpnia 2012 r. była niezgodna w prawem i zasadnym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Niezależnie jednak od dostrzeżonych przez Kolegium wad proceduralnych tej decyzji, jej zasadniczym uchybieniem było to, że częściowo orzekała ona o zmianie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały z mocą wsteczną. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r., zaś dokonana nią zmiana wysokości przyznanego stronie świadczenia obejmowała m.in. miesiące sprzed wskazanej daty orzekania, tj. okres od maja do lipca 2012 r. Oznacza to, że dokonując zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznaniu D. G. zasiłku stałego organ I instancji naruszył dyspozycję art. 106 ust. 5 u.p.s. Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że w chwili ponownego orzekania w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. w dniu 14 lipca 2014 r., decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. była już w całości zrealizowana i nie wywoływała już żadnych skutków prawnych (objęty nią okres świadczeniowy zakończył się bowiem z dniem 31 grudnia 2013 r.), właściwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego winno być - poza uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej – umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec zakończenia okresu świadczeniowego objętego przedmiotową decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., prowadzenie postępowania w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. stało się bowiem bezprzedmiotowe. Ubocznie w tym miejscu wypada podnieść, że bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu ewentualnie nienależnie pobranych – w związku z niepoinformowaniem organu o zmianie sytuacji materialnej beneficjenta (art. 6 pkt 16 u.p.s.) – świadczeń, wypłaconych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie z pomocy społecznej nie pozostaje bowiem w żadnym związku z możliwością wszczęcia postępowania w sprawie nienależnego pobrania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, LEX nr 737506). Reasumując stwierdzić należy, że będąca przedmiotem skargi decyzja Kolegium z dnia 14 lipca 2014 r. o charakterze kasacyjnym – wobec zachodzącej w chwili jej wydania bezprzedmiotowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania – naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji również przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje podniesiona na rozprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczność, że po wydaniu decyzji zaskarżonej organ I instancji wydał kolejną decyzję w sprawie dnia [...] października 2014 r., utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (k. 48-52 akt sądowych), zaś na tę ostatnią decyzję strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. Sąd ocenia bowiem stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rzeczą organu administracji – w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku – będzie natomiast podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń zapadłych po wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwesta ta wykracza wszakże poza granice rozpoznawanej sprawy. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Ponownie rozpatrując odwołanie D. G. od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku, co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.