II SA/Lu 910/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia ..... Wojewoda ...po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Starosty ... z dnia ...., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr ... o pow. 0,5084 ha i nr ... o pow. 0,1079 ha, położonej w L. przy ul. A. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta ...z dnia .... wydaną na podstawie art. 93, art. 96 ust 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właściciela nieruchomości – A. F., zatwierdzono projekt podziału działki nr .... na działki nr: ..... Zgodnie z art. 98 ust. 1 w/w ustawy, nowopowstałe działki nr ... o pow. 0,5084 ha i nr ... o pow. 0,1079 ha, przeszły z mocy prawa na własność Gminy ...z przeznaczeniem pod budowę drogi. Wnioskiem z dnia 29 października 2012 r. A. F. , na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpiła do Starostwa Powiatowego ... o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... i nr ..., podnosząc, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel (budowa drogi) określony w decyzji o wywłaszczeniu, którą zdaniem wnioskodawczyni jest w/w decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe działki stanowią własność Gminy ..., postanowieniem z dnia ... Wojewoda ... wyłączył Prezydenta Miasta ...od orzekania w tej sprawie i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę ..... Decyzją z dnia .... organ ten umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr ... i ..., położonych przy ul. A. w L. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Starosty ... z dnia ..... umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 grudnia 2011 r. Zdaniem organu I instancji analiza treści w/w rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia oraz wniosku A. F. z dnia 29 października 2012 r. i całości akt sprawy, jednoznacznie wskazuje na tożsamość stron postępowania oraz przedmiotu sprawy, a od czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia nie doszło do jakichkolwiek zmian stanu prawnego i stanu faktycznego, które uzasadniałyby ponowne rozpatrzenie wniosku tej samej treści, opartego na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, w postępowaniu prowadzonym z udziałem tych samych stron. Organ I instancji stwierdził zatem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 par. 1 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji Wojewoda ...podzielił argumentację tego organu, podkreślając, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy ... nastąpiło na podstawie przepisu art. 98 par. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nie został wymieniony w katalogu aktów prawnych, zawartym w art. 216, a zatem nie jest możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawartych w rozdziale 6 działu III w/w ustawy. Uregulowania zawarte w art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa albo gminy w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu na inne przypadki utraty własności. Organ odwoławczy na poparcie tego poglądu powołał szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych. Uznał jednocześnie, że prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organu I instancji umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Ponadto podniósł, że skoro w niniejszej sprawie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Starosty ... z dnia 23 listopada 2011r., to ponowne wydanie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie naruszyłoby zasadę res iudicata, a tym samym byłoby obarczone wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 par.1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, zakaz ponownego orzekania wynikający z art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy również decyzji o umorzeniu postępowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, tym bardziej, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje stosowania przepisów o zwrotach wywłaszczonych nieruchomości przejętych na rzecz gminy na podstawie art. 98 par. 1 ustawy. Takie postępowanie jest bezprzedmiotowe i skutkuje umorzeniem. Zdaniem organu odwoławczego decyzja, pomimo, że jest decyzją umarzającą postępowanie, jednak je kończy i rozstrzyga, bowiem przepis ten nie daje innej możliwości jak umorzenie postępowania, gdy roszczenie nie przysługuje na drodze administracyjnej. W skardze na decyzję Wojewody ... skarżąca A. F. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty ... z dnia ... zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Ponadto zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 par. 1 w zw. z art. 16 k.p.a., art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., art.7, 77 i 80 k.p.a., a także art.107 par. 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej polemizuje z wykładnią art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i w zw. z art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez Wojewodę ...., przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W ocenie strony skarżącej przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości. Wobec tego nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy w związku z art. 98 ust. 1 tejże ustawy może wypełniać przesłanki naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli. Ponadto w skardze zarzucono, że organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do przedmiotowego wniosku z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zwrotu nieruchomości, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych odnoszących się do samego przebiegu realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy drogi. W ocenie strony skarżącej organ powinien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości, a stwierdziwszy, że istnieją przesłanki do zwrotu powinien zawiesić "postępowanie wywłaszczeniowe do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. W sprawie niniejszej organ nie zawiesił postępowania wywłaszczeniowego, choć miał taki obowiązek". Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że Prezydent Miasta nie poinformował skarżącej o nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, uprawniających do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w 2011 r., w którym wydano decyzję z dnia .... umarzającą postępowanie. W ocenie autora skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 par. 3 k.p.a., bowiem organ poprzestał wyłącznie na przytoczeniu przepisów prawa, stosując przy tym fragmentaryczną i błędną ich wykładnię W odpowiedzi na skargę Wojewoda ... wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie na wniosek pełnomocnika skarżącej z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie sygn. akt SK 7/13, a dotyczące kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisu, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji .Natomiast postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. Sąd podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie, w którym skarżąca A. F. domagała się zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. A., obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami ... o powierzchni 0,5084 ha i ... o powierzchni 0,1079 ha. Podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiło stwierdzenie braku przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) z uwagi na to, że przedmiotowe nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Gminy ... z przeznaczeniem pod budowę drogi – na podstawie art.98 ust. 1 ustawy, który to przepis nie został wymieniony w katalogu aktów prawnych zawartym w art. 216, a zatem nie jest możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (rozdział 6 działu III w/w ustawy). Słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie podkreśliły, że uregulowania zawarte w art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa albo gminy w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu na inne przypadki utraty własności .Kwestią tą zajmował się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn.. akt SK 7/13 orzekł, że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art.21 ust.2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i prawidłowe jest tu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Zatem organy – wbrew zarzutom skargi – nie miały także obowiązku ustalania czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, w szczególności ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została przejęta. Pozostaje przy tym poza sporem, że tożsamy wcześniejszy wniosek A. F. o zwrot powyższej nieruchomości, w takich samych okolicznościach stanu faktycznego, był już przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji. Mianowicie Starosta ... decyzją z dnia ... umorzył postępowanie dotyczące zwrotu przedmiotowych działek, a skarżąca nie wniosła od tej decyzji odwołania. Decyzja umarzająca to postępowanie ma walor decyzji ostatecznej (stała się ostateczna z dniem 14 grudnia 2011 r.). Zgodnie art. 104 par. 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na mocy zaś art. 110 k.p.a. organ administracji jest wydaną decyzją związany. Przy tym powyższe zasady dotyczą w takim samym stopniu decyzji merytorycznych, jak i decyzji o umorzeniu postępowania. W związku z tym zasługuje na aprobatę wyrażone w zaskarżonej obecnie decyzji stanowisko Wojewody ..., że trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 par. 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, wyłączona jest możliwość wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., II GSK 1146/10, LEX nr 1133550, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, LEX nr 34520, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19 oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., III SA/Lu 74/12, LEX nr 1139310). Tego rodzaju sytuacja występuje w niniejszej sprawie, w której wydana została decyzja umarzająca postępowanie i decyzja ta nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego ani w drodze zwykłych środków odwoławczych, ani też w trybie nadzwyczajnym. Wymaga przy tym podkreślenia, że opisane wyżej okoliczności, dla których umorzono postępowanie na mocy decyzji organu I instancji z dnia ... polegały w istocie na ustaleniu braku przesłanki wywłaszczenia niezbędnej do zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i orzeczenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W takiej zaś sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym decyzja umarzająca postępowanie z wymienionych przyczyn, odnoszących się do niemożności wydania w stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcia w oparciu o wymienione przepisy prawa materialnego z uwagi na brak jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wydanie obecnie decyzji merytorycznej skutkowałoby naruszeniem przez organy zasady powagi rzeczy osądzonej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzających, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest na mocy art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. nieważna (por. np. przytoczone wyżej wyroki w sprawach I SA/Gd 1279/96, III SA 103/97 oraz II GSK 1146/10). W szczególności w ostatnio wymienionym wyroku, wydanym w dniu 30 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1146/10) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że o tym czy doszło do naruszenia zasady res iudicata przy wydaniu w sprawie decyzji umarzającej postępowanie i następnie decyzji merytorycznej – decydują charakter sprawy i okoliczności umorzenia. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja, wyłączająca możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, występuje. Wprawdzie kwestia wpływu wcześniejszego umorzenia postępowania ostateczną decyzją na możliwość ponownego orzekania w tej samej sprawie nie jest jednolicie rozstrzygana w doktrynie oraz orzecznictwie i część autorów oraz wcześniejsze orzecznictwo stoi na stanowisku, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji merytorycznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 739 i przytoczone tam orzecznictwo), jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego wyżej, znajdującego również aprobatę w doktrynie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Z powyższych wywodów wynika niezasadność sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją Wojewody ....przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. W sprawie wyłączone było bowiem wydanie przez organy administracji decyzji co do meritum sprawy bez narażenia się na wadliwość takiej decyzji skutkującą jej nieważnością. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, jak również stan prawny pozostał niezmieniony. Zaskarżona obecnie decyzja została zatem wydana przy tożsamości sprawy, która została wcześniej umorzona decyzją ostateczną z przyczyn wyżej wskazanych. Wskazany wcześniej brak podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej skutkuje również niezasadnością sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 , art. 77 par. 1, art. 80 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego. Organy wyjaśniły bowiem stan sprawy w stopniu, który był niezbędny do wydania prawidłowej w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Nie były natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 97 par.1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie miały one obowiązku zawieszenia postępowania "wywłaszczeniowego do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości". Organy uznały bowiem , że postępowanie jest bezprzedmiotowe , stanowisko to należycie uzasadniły i w związku z tym nie były zobligowane do ustalania czy istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości. Dlatego też bezzasadny jest zarzut, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszym postępowaniu była natomiast reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Również chybiony jest zarzut, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia ... W postępowaniu tym skarżąca, reprezentowana była przez pełnomocnika G. L., któremu doręczano wszelką korespondencję, w tym także zawiadomienie o wszczęciu postępowania ( z dnia 19 października 2011 r. – vide akta adm.IGM.6821.21.2011) Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku