II SA/Lu 929/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. M., E. M., W. M., T. Ś., A. K., M. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. M., E. M., W. M., T. Ś., A. K., M. P. i S. P. kwotę 1599 zł (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie chlewni rozrodu z odchowalnią prosiąt w miejscowości S. W., Gmina B., na działkach o nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż z uwagi na protesty mieszkańców, a także nieprawidłowości w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko ocenie, w opinii organu I instancji planowane przedsięwzięcie nie może uzyskać pozytywnej decyzji. Organ stwierdził również, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem sporządzonym na zlecenie inwestora o niskiej wartości dowodowej, a jego ustalenia stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. R., wskazując na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego, błędy w ustaleniach faktycznych, przyznanie zasadniczego znaczenia argumentacji bliżej nieokreślonych podmiotów jako przesłanek przemawiających za nieuwzględnieniem jej wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania B. R. - na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 7, art. 11, art. 25, art. 26, art. 28, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 84, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddzi;2aływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta B. nie mógł być organem, który wydał zaskarżoną decyzję, gdyż podlegałby wyłączeniu od orzekania z mocy samego prawa, z uwagi na to, że w niniejszym postępowaniu przysługuje mu przymiot strony. Organ powołując się na art. 25 § 1 k.p.a. oraz art. 26 § 1 k.p.a. i zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskazał, że nie powinno się dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu, orzekającego w konkretnej sprawie. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Przechodząc do dalszych kwestii Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 51 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono przedsięwzięcia takie jak chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Z akt sprawy wynika, iż przedsięwzięcie będzie stanowiło gospodarstwo o maksymalnej obsadzie 568,48 DJP. Poza tym w uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazało, że przepis ten nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona, jednakże regulacja ta nie nakłada na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a. Czy innym jest bowiem możliwość stosowania powyższego udogodnienia procesowego, a czym innym określenie liczby podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania. Tymczasem organ nie dokonał tego ustalenia i zastosował wskazany tryb w sytuacji, gdy liczba stron postępowania jest mniejsza niż 20, a przynajmniej wynika to z rozdzielnika wydanej decyzji. Ponadto – w ocenie organu odwoławczego - krąg stron postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji nie został przez organ I instancji właściwie określony. Przymiot stron postępowania przyznano mieszkańcom miejscowości, w której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, co w opinii organu uzasadniał — bliżej nieokreślony - fakt uciążliwości planowanego przedsięwzięcia. Określenie to nastąpiło w sposób ogólny, co w opinii Kolegium jest postępowaniem niewłaściwym. Nie jest przy tym wiadome, jakimi kryteriami wypływającymi z obowiązujących przepisów kierował się organ dokonując takiego rozszerzenia stron postępowania. Zdaniem Kolegium całkowicie pozbawionym podstawy prawnej jest więc oparcie się przez organ I instancji na stwierdzeniach zgłaszanych przez mieszkańców, którym (w sposób niewłaściwy) przyznano status stron postępowania, bez dokonania własnych badań i wyjaśnień. Nie jest zupełnie dla organu odwoławczego zrozumiałym fakt, iż organ wydając decyzję odmowną uzależnił w zasadzie pozytywne rozstrzygniecie od zgody mieszkańców na funkcjonowanie przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy to do organu, a nie do mieszkańców należy kompetencja wydania jakichkolwiek aktów administracyjnych w niniejszej sprawie, a obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych zgód i uzgodnień z bliżej niekreślonym, enigmatycznym wręcz, podmiotem społecznym. Przy tym interpretacja przez mieszkańców założeń realizacji przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko jest nie tylko niewłaściwa, ale również nieuprawniona i niepoparta żadnymi sformalizowanymi argumentami. Twierdzenia te należy uznać za nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale. Organ odwoławczy stwierdził również, iż organ przesądził o nieobiektywności i nieprawidłowości raportu. Wyjaśnił, że skoro organ ma trudności z interpretacją raportu, czy innych specjalistycznych dokumentów złożonych w toku postępowania, winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który na użytek toczącego się postępowania dokona obiektywnej oceny zarzutów, które odnoszą się do raportu. Bowiem nie budzi wątpliwości, iż zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora Dalej w uzasadnieniu organ podniósł, że dokonana ocena stanu faktycznego i raportu w pozostałym zakresie także nie jest prawidłowa. Organ formułuje przypuszczenia odnoszące się do bliżej nieokreślonych skutków przedsięwzięcia w przyszłości, bez zgromadzenia w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. Powoływanie się na ogólną zasadę zrównoważonego rozwoju, której w opinii Kolegium organ nie tylko nie rozumie, ale i niewłaściwie interpretuje, jest naruszeniem mającym wpływ na wydaną decyzję co d istoty sprawy. Wskazał także, iż wiele twierdzeń przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji ma charakter domysłów i hipotez, a zwłaszcza te odnoszące się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w formie odorów. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych badań, czy też czynności dowodowych. Z tych względów Kolegium stwierdziło więc należy, iż przeprowadzone postępowanie narusza w sposób rażący obowiązujące zasady postępowania, w szczególności wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można przy tym także zaakceptować sytuacji, w której wobec nie unormowania w obowiązującym ustawodawstwie kwestii emisji odorów, organ czyni zarzut wnioskodawcy, iż ich analiza w sporządzonym raporcie jest zbyt ogólna i niewystarczająca. Jeżeli organ ma do takiej analizy zastrzeżenia to powinien wykazać o jakie elementy (i to wynikające z unormowań prawnych) ma zostać ona uzupełniona. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, iż uciążliwość odorowa powinna zamknąć się na terenie, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny i nie będzie przekraczać progu wyczuwalności. Organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynika, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na terenach upraw polowych lokalizację ferm hodowlanych. Organ I instancji pominął tę kwestię jako okoliczność istotną dla oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na danym obszarze. Skoro bowiem akt prawa miejscowego nie wyklucza realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia to organ nie może jako argumentu przemawiającego za negatywną oceną wniosku wskazywać chęć utrzymania atrakcyjności terenów, które gmina chce w swojej strategii przeznaczyć na turystykę i rekreację. Wskazane wyżej zarzuty dotyczące wadliwości zaskarżonej decyzji – zdaniem Kolegium - odnoszą się również do potraktowania wydanych w sprawie opinii organów uzgadniających. Wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji trudno poznać argumentację odnoszącą się do zakwestionowania stanowisk tych organów. Wprawdzie wskazane wyżej opinie nie mają charakteru wiążącego, ale obowiązkiem organu ochrony środowiska prowadzącego postępowanie jest ocena planowanego przedsięwzięcie w sytuacji, gdy ma ono powstać w miejscu wybranym przez podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona nie zawiera uzasadnionych merytorycznych przesłanek, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które stanowiłoby przesłankę wydania decyzji odmownej. Nie został rozpatrzony w sposób kompleksowy nie tylko materiał dowodowy, który zgromadzono w sprawie, ale również stanowiska organów opiniujących, które zostały zanegowane, ale bez podania argumentów przemawiających za nieuwzględnieniem tych stanowisk. W opinii Kolegium uzasadnienie decyzji nie czyni więc zadość wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a., a motywów podjętego rozstrzygnięcia domyślać się musi nie tylko strona, ale i organ odwoławczy. Organ I instancji nie wskazał bowiem precyzyjnie jakim faktom i dowodom przyznał walor wiarygodności, a z jakich powodów innym tego przymiotu odmówił. B. M., E. M., W. M., T. Ś., A. K., M. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] Powyższej decyzji skarżący zarzucili, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 25 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, przyjmujące za podstawę okoliczność, że wynik sprawy może oddziaływać na prawa i obowiązki Burmistrza Miasta B., w związku z zaliczeniem Gminy B. do stron postępowania, podczas gdy zależność taka nie ma miejsca, a wskazany przepis nie przewiduje tej okoliczności jako przesłanki wyłączenia organu, b. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane we wskazanym przepisie, a organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę, c. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiający się: Poza tym wskazali na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy, planowana inwestycja nie odpowiada warunkom przedstawionym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ biorąc pod uwagę skalę planowanej produkcji hodowlanej, chlewnia nie zalicza się do zabudowy zagrodowej. Mając na uwadze przedstawione wyżej zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i na poparcie wskazanych zarzutów powołała orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne wskazanie określonego w art. 138 § 1 k.p.a. katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy ma również kompetencję do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję (postanowienie) kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie również sąd nie może wypowiadać się na temat meritum, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że niepoprawne jest stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest zaś odstępstwem od tej zasady. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wskazane sytuacje, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgromadził dowody oraz przeprowadził wymagane prawem konsultacje. Poza tym ze względu na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania uwarunkowań środowiskowych, ustalenie stron postępowania z uchybieniem ogólnej zasady, nie obliguje od razu do wydania decyzji kasatoryjnej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz, w sytuacji gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przekraczała 20, dopuścił się naruszenia przepisu art. 74 ust. 3 ustawy, dającego możliwość zastosowania procedury doręczeniowej przewidzianej w art. 49 K.p.a. W ocenie Sądu naruszenie to nie jest jednak istotne z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie można bowiem przyjąć, że niezasadne zastosowanie przez Burmistrza instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia, mogło mieć jakikolwiek wpływ na pogorszenie stanu środowiska (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, publ. CBOSA). Należy także dodać, że zastosowanie ogłoszeń w trybie art. 74 ust. 3 ustawy wyłączyło ryzyko naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa do wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyskało materiał dowodowy, na którym mogło się oprzeć przy wydawaniu decyzji merytorycznej w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Burmistrz Miasta B., jako organ administracji publicznej, został wyłączony z mocy samego prawa, na podstawie art. 25 k.p.a. W myśl tego przepisu, wyłączenie takie następuje w sprawach dotyczących interesów majątkowych kierownika organu administracji publicznej, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z wyżej wymienionymi w określonych relacjach rodzinnych. Wskazać jednak należy, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy majątkowych interesów Burmistrza jako osoby fizycznej, ani osób z jego najbliższej rodziny. Sprawa dotyczy interesu majątkowego – jak słusznie zwrócił uwagę skarżący - jedynie wówczas, gdy widoczna jest relacja pomiędzy przedmiotem sprawy, jej załatwieniem, a sytuacją majątkową podmiotu (K. Celińska-Grzegorczyk w: R. Houser (red.), M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, W. 2015, s. 129). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że burmistrz jest z jednej strony związany stosunkiem pracy z gminą, z drugiej zaś jest jej reprezentantem ustawowym. Przyczyny te nie mogą jednak spowodować wyłączenia organu, w rozumieniu art. 25 k.p.a. Powołane w art. 25 § 1 k.p.a. reguły wyłączania pracownika oraz organu w ocenie Sądu nie znajdują jednak zastosowania w odniesieniu do postępowania dotyczącego decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w której gmina jest stroną postępowania, tj. właścicielem. W sprawie brakuje podstaw do wyłączenia organu wykonawczego ww. gminy. W szczególności dlatego, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ("wynik sprawy") nie może mieć wpływu na jego "prawa i obowiązki". Bezspornie przecież tak kwalifikowane oddziaływanie jest sytuowane w płaszczyźnie materialnoprawnej. W tym kontekście trzeba zaś podkreślić, że "prawa i obowiązki" to kategorie służące do opisywania doznań administrowanych. Administrujący nie wykazują się zaś tak określanymi skutkami oddziaływania prawa na ich sytuację - w ich przypadku jest przecież mowa o kompetencjach (właściwości, zakresie działania, zadaniach). Przepis art. 24 § 1 czy art. 25 § 1 k.p.a. nie powinien być zatem wykorzystywany w sytuacjach, w których chodzi o pozostawanie ze stroną w stosunku prawnym innym niż materialnoprawny. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ wykonawczy pozostaje z macierzystą jednostką samorządu terytorialnego w relacjach wyznaczonych przez prawo ustrojowe, a nie materialne. W konsekwencji, wynik postępowania, w którym stroną jest jego "macierzysta" gmina (a nie - piastun funkcji organu wykonawczego gminy) nie dotyczy praw i obowiązków burmistrza, lecz "tylko" (co najwyżej) jego kompetencji. Ponadto instytucji organu osoby prawnej nie należy utożsamiać z instytucją przedstawiciela (zob. np. K. Kopczyńska-Pieczniak, Komentarz do art. 95 kodeksu cywilnego, w: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Część ogólna, LEX nr 2009). Co warte zaznaczenia, w orzecznictwie zwracano już uwagę na konsekwencje tego rozróżnienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2005 r., II SA/Po 1177/03, Rejent 2005/12, poz. 166). Jak już wyżej wskazano, organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie był Burmistrz Miasta B., zgodnie z art. 75 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który wprost przepisuje obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia realizowanego przez gminę przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Należy zwrócić uwagę przy tym, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego dana jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania (w rozpatrywanej sprawie Burmistrza) - (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2004 r., II SA/Wa 3313/03, LEX nr 177367). Poza tym Sąd uznał, odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, aby ocenić czy zaistniała możliwość ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że raport sporządzony przez inwestora wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów w myśl art. 80 k.p.a. Raport każdorazowo pozostaje przedmiotem krytycznej oceny właściwego organu administracji, a zawarte wnioski pozostają weryfikowalne w oparciu o dostępną wiedzę. Wobec tego organ odwoławczy przedstawiając swoje wątpliwości i uwagi do przyjętego stanowiska organu I instancji w tym zakresie, sam mógł w zaskarżonej decyzji dokonać swojej własnej oceny zgromadzonego materiału. Należało także wziąć pod uwagę to, że w sytuacji jakichkolwiek wątpliwości, organ odwoławczy może zastąpić czynności powołania biegłego w miejsce właściwego organu pierwszoinstancyjnego, bez naruszenia art. 136 k.p.a. stanowiącego, iż może on przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w takiej sytuacji nie prowadzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wobec powyższego i w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy. W tym zakresie należało zwrócić skarżącym wpisy od skargi w kwocie [...]zł. Nadto skarżący korzystali z pomocy adwokata więc w skład kosztów wchodzi również jego wynagrodzenie. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) jest to kwota [...]zł oraz [...] zł tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictw. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu, jak i wymogi przewidziane w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.