II SA/Lu 933/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych i na rzecz G. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania D. i M. małżonków K., uchylił decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia ....w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego o pow. sprzedażowej do 2000 m2 z urządzeniami budowlanymi oraz miejscami postojowymi na samochody osobowe na działkach nr .... przy ul. ... w B. i samodzielnie ustalił – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647) - warunki zabudowy dla tej inwestycji. Jak wynika z akt postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. i M. małżonków K. z dnia 10 maja 2010r., uzupełniony w dniu 22 października 2010r., a sprawa była wielokrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1017/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 26 września 2012r. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia .... ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i jednocześnie na podstawie przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym analizy urbanistyczno – architektonicznej ustaliło inne, niż organ I instancji, warunki zabudowy dla tej inwestycji. Uchylając decyzję Kolegium – Sąd wskazał na to, że w sposób wadliwy została przez organ odwoławczy wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części graficznej, gdyż nie została ona opatrzona oznaczeniem wskazującym, że stanowi ona załącznik zaskarżonej decyzji. Ponadto zarówno analiza w części graficznej, jak i tekstowej nie została opatrzona podpisami orzekających w przedmiotowej sprawie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Również sama decyzja o warunkach zabudowy – w części graficznej - jest wadliwa, bowiem zawiera podpis jedynie przewodniczącej składu orzekającego Kolegium, a nie wszystkich trzech członków. W aktach brak również potwierdzenia wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ponadto uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia przyczyn zmiany poszczególnych parametrów planowanej inwestycji w stosunku do warunków określonych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy jeszcze raz uchylił decyzję organu I instancji z dnia .... i ustalił samodzielnie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił przy tym, że wydając tę decyzję uwzględniał analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną dla celów postępowania zakończonego jego poprzednią decyzją z dnia ...., uchyloną przez Sąd. Analiza ta została wykonana przez mgr inż. K. Ś. – B. na zlecenie organu z uwagi na to, że inwestorzy kwestionowali warunki ustalone przez organ I instancji na podstawie analizy sporządzonej przed tym organem przez L. K. Organ odwoławczy ustalił zatem, że mgr inż. K. Ś. – B. jest uprawnionym architektem, wpisanym na listę Lubelskiej Okręgowej Izby Architektów. Ze sporządzonej przez nią analizy wynika, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz tereny usługowe. Istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich jest wystarczająca dla wyznaczenia kontynuacji funkcji i formy budynków. Ustalono pow. zabudowy do 2000 m2 i w tym zakresie analiza jest zbieżna z analizą sporządzoną w postępowaniu przed organem I instancji; pozostałe warunki ustalone zostały natomiast odmiennie. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona na 30 m od krawędzi drogi powiatowej (ul. 3-go Maja), a nie jak w decyzji organu I instancji – 8 m. Ustalenie takiej linii przez organ odwoławczy wynikało z par. 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie linię obowiązującą wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy utworzonej przez budynek usługowy – budynek szkoły podstawowej – znajdujący się na sąsiedniej działce nr 102, co wskazano w części graficznej analizy. Szerokość elewacji frontowej została ustalona do 45 m, a nie jak w decyzji organu I instancji – 39 m. Organ odwoławczy wskazał jako podstawę par. 6 ust. 2 rozporządzenia, który umożliwia ustalenie szerokości elewacji frontowej innej niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy (z tolerancją do 20 %), jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wynosi od 12 do 57 m, co średnio wynosi 30,09 m, z tolerancją do 6,02m. Dla projektowanego budynku architekt przyjął maksymalną szerokość elewacji frontowej, co jego zdaniem, nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem budynek usługowy (szkoły podstawowej) o szerokości 57 m. W geometrii dachu dopuszczono również dach płaski, ponieważ dachy takie występują w terenie analizowanym (np. budynek wielorodzinny na działkach nr ....) Organ odwoławczy ustalił powierzchnię zabudowy 44%, a nie jak organ I instancji – 19%, wskazując, że organ I instancji wadliwie wyliczył tę powierzchnię. Zdaniem organu odwoławczego należało ustalić poszczególne wskaźniki dla działek znajdujących się w terenie analizowanym, a następnie je uśrednić, a nie – jak uczynił to organ I instancji – zliczyć powierzchnię analizowanych działek oraz ich powierzchnię i w oparciu o łączne powierzchnie ustalić średni wskaźnik. W ocenie organu odwoławczego, nie zachodziła konieczność ponownego uzgadniania projektu decyzji z właściwymi organami, gdyż projekt ten nie został zmieniony, a został już wcześniej uzgodniony postanowieniem z dnia 7 września 2012r. przez Zarząd Dróg Powiatowych w B., a także przez Starostę Powiatowego w B., który wprawdzie nie wydał orzeczenia, ale nie zajął stanowiska w zakreślonym terminie, co było równoznaczne z uzgodnieniem. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły A. M. i A. S. A. M. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 933/13) podnosiła, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie po wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2013r., powinien sporządzić nową analizę, a projekt swojej decyzji powinien ponownie uzgodnić z właściwymi organami, zwłaszcza, że po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego przez Zarząd Dróg Powiatowych w B. z dnia 7 września 2012r. na terenie miasta zrealizowano kilka istotnych inwestycji drogowych, które zmieniły układ komunikacyjny miasta, a zatem mogły ulec zmianie warunki zjazdu z przedmiotowej inwestycji. Ponadto zarzuciła, że organ wadliwie ustalił linię zabudowy, gdyż istniejąca zabudowa nie tworzy uskoku, a zatem prawidłowe były ustalenia organu I instancji. Organ nie wyjaśnił również zawyżenia powierzchni sprzedaży i miejsc postojowych i niewłaściwie "uśrednił" wskaźniki zabudowy. A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 934/13) podniosła te same zarzuty, dodatkowo wskazując na wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej poprzez uwzględnienie szerokości istniejącego budynku szkoły podstawowej, który – jej zdaniem – nie jest budynkiem handlowo – usługowym. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lutego 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art.111 par. 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. – zarządził połączyć sprawę zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Lu 934/13 ze sprawą II SA/Lu 933/13 i dalej prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 933/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na brak aktualnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji zaświadczenia urbanisty - mgr inż. K. Ś. – B., która sporządziła projekt decyzji - o wpisie na listę właściwego samorządu. Projekt decyzji został sporządzony i podpisany przez nią w sierpniu 2012r. (k.143-147 akt admin.), natomiast znajdujące się w aktach zaświadczenie Lubelskiej Okręgowej Rady Izby Architektów RP z dnia 29 czerwca 2012r., potwierdzające, że mgr inż. K. Ś. – B. jest jej członkiem, było ważne do 30 września 2012r. (k.167 akt admin.) Jak wskazał już WSA w Lublinie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 lutego 2013r., którym organ był związany na podstawie art. 153 P.p.s.a. - członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinno być potwierdzone stosownym zaświadczeniem, złożonym do akt sprawy, a brak ten może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak takiego zaświadczenia czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Zasadny jest również zarzut skarżących dotyczący braku ponownego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi, gdyż – jak podnoszą skarżące, po dokonaniu uzgodnienia projektu decyzji postanowieniem z dnia 7 września 2012r. przez Zarząd Dróg Powiatowych w B. na terenie miasta zrealizowano kilka istotnych inwestycji drogowych, które zmieniły układ komunikacyjny miasta, co mogło mieć wpływ na warunki zjazdu z przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć dokonanie ponownego uzgodnienia projektu decyzji, bowiem - o ile uzgodnienie po raz kolejny tego samego projektu, dokonywane na podstawie art. 106 kpa, zasadniczo stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, o tyle, w razie zmiany stanu faktycznego mogącego mieć wpływ na wynik uzgodnienia - dokonanie ponownego uzgodnienia jest konieczne. Organ odwoławczy powinien zatem, przed wydaniem decyzji, odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżące dotyczące zmian komunikacyjnych na terenie miasta B. i ocenić czy okoliczności te stanowią zmianę stanu faktycznego, wymagającą ponownego uzgodnienia projektu decyzji z Zarządem Dróg. Na uwzględnienie zasługują również zarzuty skarg dotyczące nienależytego uzasadnienia ustalonych przez organ odwoławczy, w sposób odmienny niż organ I instancji, warunków zabudowy i pominięcie przy ustalaniu tych warunków analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji. Analiza taka jest bowiem dowodem, podlegającym, jak każdy inny dowód, ocenie przez organ administracyjny. Należy podkreślić, że wprawdzie jest to dowód istotny i niezbędny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to jednak organ rozstrzygający sprawę nie jest związany ściśle wynikami analizy, lecz ma obowiązek – zgodnie z art. 80 kpa – ocenić wartość dowodową analizy i na jej podstawie samodzielnie ustalić warunki zabudowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie znajdują się dwie analizy, to organ miał obowiązek przy ustalaniu warunków odnieść się do obu tych analiz, a jeśli opiera się na wynikach tylko jednej z nich, powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pomija wyniki drugiej analizy. Ustalenie warunków wyłącznie w oparciu o analizę przeprowadzoną na zlecenie organu odwoławczego, bez odniesienia się do analizy sporządzonej przez organ I instancji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności i naruszenia przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., II OSK 513/08). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem należycie przyjętej, odmiennie niż organ I instancji, a wynikającej z poprzedniej analizy - szerokości elewacji frontowej. Organ wskazał, że wielkość ta (do 45 m) została ustalona na podstawie par. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis ten stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (...) (ust.2). Organ odwoławczy stwierdził, że średnia szerokość elewacji wynosi 30,09 m, a tolerancja – 6, 02 m. Organ ustalił w konsekwencji szerokość elewacji frontowej do 45 m, stwierdzając, że nie będzie to stanowić naruszenia ładu przestrzennego, bowiem w obszarze analizowanym znajduje się budynek usługowy (szkoła) o szerokości 57 m. Badając sprawę stwierdzić należy, że organ w istocie ustalił szerokość elewacji frontowej na podstawie par. 6 ust. 2 rozporządzenia, a więc zgodnie z tzw. normą "dopuszczającą". Szerokość elewacji frontowej ustalona zgodnie z ust. 1 wynosiłaby bowiem – z 20% - ową tolerancją – ok.37 m. Ustalenie warunków zgodnie normą "dopuszczającą" tj. odmiennie niż wynikałoby to z zasad przyjętych w rozporządzeniu wymagało jednak szczegółowego uzasadnienia w tym względzie, a także właściwego przygotowania analizy urbanistycznej, zwłaszcza, że zupełnie inne ustalenia wynikają z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie przed organem I instancji, a do analizy tej organ odwoławczy się nie odniósł. Braki w tym zakresie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. Dotyczy to również ustalenia linii zabudowy na podstawie par. 4 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wobec nieodniesienia się organu odwoławczego do wyników analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, ustalenie linii zabudowy czy szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem budynku szkoły podstawowej, który nie był uwzględniony w poprzedniej analizie, należy uznać za wadliwe, tym bardziej, że - jak podnoszą skarżące – budynek szkoły nie jest typowym budynkiem usługowym, a tym bardziej usługowo - handlowym, którego dotyczy wniosek inwestorów. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również zmiany granic obszaru analizowanego w stosunku do granic wskazanych w analizie sporządzonej przez L. K. – z akt sprawy wynika bowiem, że organ ten pominął w analizie działki nr ...., natomiast uwzględnił działkę nr .... Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 107 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego podlega ona uchyleniu na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy ustali czy urbanista sporządzający projekt decyzji jest aktualnie członkiem właściwej izby architektów, rozważy, czy wobec zmian komunikacyjnych na terenie miasta B. konieczne jest ponowne uzgodnienie projektu decyzji z Zarządem Dróg Powiatowych w B., a wydając rozstrzygnięcie odniesie się także do wyników analizy sporządzonej przed organem I instancji i w razie ponownego ustalenia warunków zabudowy szczegółowo uzasadni rozstrzygnięcie, mając na uwadze powyższe rozważania.