II SA/Lu 938/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję L Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia prądu do działki oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 24 października 2018 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej jako "k.p.a." w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) dalej jako "Prawo budowlane" – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: [...] [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia prądu do działki nr ewid.[...] położonej w m. C. Drugi gm. C. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z pismem M. Ś. dotyczącym sprawdzenia robót budowlanych na działce nr ewid.[...] w m. C. Drugi gm. C. związanych z doprowadzeniem do tej działki prądu, organ I instancji w dniu 8 czerwca 2017 r. dokonał czynności kontrolnych podczas których ustalił, że na spornej działce znajduje się słup elektryczny oświetleniowy oraz skrzynka z gniazdami elektrycznymi. M. Ś. (właściciel sąsiedniej działki nr ewid.[...]) podnosił, że około 5 lat temu został poprowadzony kabel elektryczny z działki M. i M. Ł. pod drogą powiatową i doprowadzony do działki nr ewid.[...], natomiast zamontowanie skrzynki oraz słupa oświetleniowego nastąpiło zaledwie tydzień przed kontrolą organu. Z kolei G. Ł. (syn właścicieli działki nr ewid.[...]) wyjaśnił, że na działce nie ma energii elektrycznej. W związku z tym w dniu 5 lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej działki, podczas których stwierdzono, że od czasu przeprowadzonej kontroli istniejący na działce stan nie uległ zmianie, tj. nie były realizowane żadne roboty budowlane. Organ dopuścił również dowód z przesłuchania zgłoszonych przez strony świadków - M. [...], K. B., K. W., H. K., B. S., G. J., którzy jednak zeznali, że nie posiadają wiedzy na temat doprowadzenia prądu na sporną działkę. Jedynie H. C. wskazał, że "Odnośnie doprowadzenia prądu do tej działki mogło tak być że mój sprzęt wykonywał tam jakieś prace, ale nie pamiętam w którym to było roku, czy był to na pewno mój sprzęt". Również w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2018 r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na spornej działce. Ponownie ustalono, że znajduje się na niej słup elektryczny oświetleniowy oraz skrzynka z gniazdami zasilającymi elektrycznymi (dwie sztuki siłowe oraz dwie sztuki 220 V). Do skrzynki i słupa oświetleniowego doprowadzony jest przewód elektryczny z działki nr ewid. [...]. Przewód ten biegnie od wtyki gniazda siłowego znajdującego się w budynku stodoły usytuowanej na działce nr ewid. [...], a następnie w peszlu gruntem działką nr ewid.[...] o długości 75 m oraz działką nr ewid.[...] do działki nr [...]. Podczas kolejnych oględzin w dniach 4 kwietnia 2018 r. oraz 19 czerwca 2018 r. ustalono, że stan ten nie uległ zmianie. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że wykonana przez M. i M. małż. Ł. inwestycja jest zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, która - choć w świetle art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak podlegała kontroli organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego, dlatego należało prowadzić postępowanie w trybie tych przepisów. W toku postępowania organ stwierdził jednak, że stan faktyczny sprawy się zmienił, gdyż w dniu 20 czerwca 2018 r. wpłynęło pismo M. Ł. informujące o zamiarze zdemontowania spornej instalacji elektroenergetycznej, a następnie pismo z dnia 3 lipca 2018 r. o jej zdemontowaniu, co zostało potwierdzone podczas oględzin w dniu 18 sierpnia 2018 r. Stwierdzono, że kabel został usunięty, a skrzynka elektryczna jest pusta, tj. brak w niej gniazd zasilających elektrycznych w postaci dwóch sztuk siłowych oraz dwóch sztuk 220 V, stanowiących złącza będące częścią instalacji elektrycznej, służące do przyłączania do nich odbiorników energii elektrycznej. W oparciu o te ustaleniu organ I instancji uznał, że pozostałe puste skrzynki nie stanowią zewnętrznej instalacji elektrycznej, gdyż nie jest do nich doprowadzony prąd, a zatem postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji M. Ś. domagał się sporządzenia przez Zakład Energetyczny ekspertyzy, potwierdzającej dokonanie rozbiórki kabla. Stanowisko organu I instancji podzielił organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzją. Dodatkowo organ ten wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, gdy jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 21.02.2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 221/09) i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzania ekspertyzy przez Zakład Energetyczny, gdyż w trakcie postępowania wyjaśniającego jednoznacznie stwierdzono, że zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma obecnie doprowadzenia prądu do spornej działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ś. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji podnosząc, że konieczne jest bezsporne ustalenie faktu zdemontowania przedmiotowej instalacji. Skarżący wskazał, że M. i M. Ł. nabyli działkę nr [...] od S. P., który wszedł w jej posiadanie w sposób nieuprawniony. Część tej działki została bowiem wydzielona z działki skarżącego nr [...] "w niejasnych okolicznościach". W konsekwencji sporna działka odcina dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego, a małżonkowie Ł. wykonując samowolnie prace budowlane, takie jak doprowadzenie przyłącza wodociągowego i energetycznego, utwardzenie terenu oraz wykorzystując teren działki na parking dla samochodów ciężarowych firmy transportowej, ograniczają, bądź blokują dojazd do posesji skarżącego; w tych sprawach skarżący wniósł odrębne skargi do tut. Sądu, które toczą się pod sygn. II SA/Lu 663/18, II SA/Lu 847/18 i II SA/Lu 865/18. Odnosząc się do spornego przyłącza energetycznego i przekopu pod drogą powiatową, skarżący podniósł, że prawdopodobnie zostało ono wykonane w 2012 r. i przedstawił wcześniejszy przebieg postępowania w tej sprawie. Wyjaśnił, że organ I instancji początkowo podejmował czynności w celu zalegalizowania inwestycji, m.in. zlecając właścicielom działki nr [...] przedłożenie ekspertyzy biegłego z zakresu instalacji elektroenergetycznych, zawierającą ocenę technicznych warunków wykonania przyłącza. Decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej została uchylona przez organ odwoławczy, który wskazywał na konieczność uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami należącymi m.in. do Skarbu Państwa (drogę powiatową, przez którą przebiega przyłącze) oraz informacji Zakładu Energetycznego o warunkach wykonania omawianej inwestycji. W toku ponownego postępowania organ I instancji zmienił kwalifikację przyłącza uznając, że jest ono wewnętrzną instalacją elektryczną, nie wymagającą pozwolenia na budowę, która miała służyć oświetleniu elewacji budynku, pomimo że sporna działka jest użytkiem zielonym i nie ma na niej żadnych budynków, a jednocześnie nie może też stanowić zwartej całości z innymi nieruchomościami inwestorów, ponieważ leży po drugiej stronie drogi powiatowej. Zdaniem skarżącego, nie zostało w sprawie jednoznacznie ustalone, że inwestorzy zlikwidowali sporne przyłącze energetyczne. Zdemontowano wprawdzie słup oświetleniowy, nie przeprowadzono jednak żadnych widocznych prac ziemnych, które umożliwiłyby usunięcie kabla elektrycznego na tak znacznym odcinku liczącym około 100 m. Podczas kontroli PINB okazano kabel wyciągnięty z ziemi, co wydaje się technicznie nieprawdopodobne do wykonania. Skarżący obawia się w związku z tym, że w rzeczywistości zdemontowane zostały jedynie widoczne elementy instalacji, w przyszłości będą one mogły być ponownie zainstalowane. Pozostawienie kabla energetycznego bez odpowiednich zabezpieczeń może natomiast stanowić zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. O takim prawdopodobieństwie świadczy również to, że inwestorzy zamierzają wybudować na działce nr [...] budynek gospodarczy, gdyż uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest z tego powodu nieuzasadnione, zaś organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności zlecić sporządzenie przez Zakład Energetyczny stosownej ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem M. Ś., właściciela działki nr [...], z dnia 8 maja 2017 r., który domagał się "sprawdzenia prac budowlanych na działce nr [...], polegających na układaniu krawężników, układaniu koski, doprowadzeniu wody i prądu (...). Prace te odcięły jego posesję od drogi publicznej". Przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kontrola realizacji robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu do działki nr [...] energii elektrycznej. Podstawową okolicznością, którą organ ustalał, była kwalifikacja spornych robót, jako instalacji elektroenergetycznej bądź jako przyłącza elektroenergetycznego. gdyż od tego zależał tryb postępowania i podstawa prawna rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane" - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 27 - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku; budowa takich instalacji nie została jednocześnie wymieniona w art. 30 ust. 1, który określa rodzaje robót budowlanych wymagających zgłoszenia, co oznacza, że wykonanie instalacji elektroenergetycznych nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 – pozwolenia na budowę nie wymaga także budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. z art. 29a budowa takich przyłączy wymaga zgłoszenia. Przepisy Prawa budowalnego przewidują przy tym, że w razie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie – odpowiednio - legalizacyjne (art. 48 i art. 49 dotyczący braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wymaganego na wykonywanie "budowy") lub naprawcze (art. 50 w odniesieniu do pozostałych przypadków robót budowlanych i/ lub braku zgłoszenia). Na konieczność prawidłowej kwalifikacji spornych robót polegających na doprowadzeniu energii elektrycznej do działki nr [...] wskazał również wprost organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji z dnia 6 grudnia 2017 r. wydanej w toku niniejszego postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten stwierdził, że organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie wykonane roboty budowlane stanowią budowę przyłącza elektroenergetycznego, czy też budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej. Organ ten stwierdził, że sporne urządzenie przebiega przez kilka działek, w tym pod drogą powiatową i zostało wykonane do zasilania oświetlenia (wykonanego słupa oświetleniowego) oraz do szafki z gniazdami poboru energii elektrycznej oraz do studzienki (zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli z dnia 8 czerwca 2017 r.). W związku z tym, w zależności od miejsca włączenia się spornego kabla elektroenergetycznego, należy urządzenie potraktować jako przyłącze bądź instalację elektroenergetyczną. W przypadku włączenia się w instalację zalicznikową budynku należy inwestycję potraktować jako zewnętrzną instalację elektroenergetyczną, natomiast w razie włączenia się spornego kabla przed licznikiem energii elektrycznej, należy uznać, że inwestycja jest przyłączem, które powinno być zakończone dodatkowym licznikiem. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uznał, że sporne roboty budowlane to instalacja elektroenergetyczna, a nie przyłącze, a zatem na jego realizację nie było wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie. W związku jednak z tym, że skarżący zgłaszał obawy co do prawidłowości wykonania tej instalacji i zagrożenie bezpieczeństwa życia, organ prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 50 Prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (...) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zaś zgodnie z art. 51, w razie zaistnienia sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 - właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). Organ prowadząc zatem postępowanie w celu ustalenia, czy sporna inwestycja stanowi zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia, stwierdził, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Stanowisko organu jest prawidłowe. Niezależnie bowiem od kwalifikacji spornej inwestycji jako instalacji elektroenergetycznej bądź przyłącza, bezspornie elementem obu tych urządzeń jest przewód (bądź zespół przewodów/kabli) służący do przesyłania energii elektrycznej. Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika natomiast, że przewód wchodzący w skład spornej instalacji, został zlikwidowany. Wbrew zarzutom skargi, potwierdza to protokół kontroli z dnia 13 sierpnia 2018 r. oraz załączone do niego fotografie (k.189 – 196 akt admin.). Usunięcie przewodu służącego do przesyłania energii oznacza, że sporna inwestycja została pozbawiona najistotniejszej części pozwalającej uznać ją zarówno za instalację elektroenergetyczną, jak i za przyłącze elektroenergetyczne. W związku z tym rację ma organ, że w sytuacji występującej w sprawie nie ma sensu badanie, czy inwestycja stwarza niebezpieczeństwo dla życia bądź mienia. Na skutek likwidacji tego przewodu postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe i zasadnie organ je umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem wyjaśnić, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. , sygn. II SA 428/01). Bezprzedmiotowość oznacza, że ze względu na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty; ma zatem miejsce wówczas, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie, jest prawidłowa. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić, że w razie zmiany sytuacji faktycznej, w szczególności poprzez ponowne zainstalowanie przewodów służących przesyłaniu energii elektrycznej, możliwe jest ponowne wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w celu ustalenia, czy inwestycja nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia.