II SA/Lu 940/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Z. kwotę 580,00 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany stanu wody na działkach nr [...] położonych w miejscowości D., gm. A. do czasu rozstrzygnięcia sądowego toczącego się w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...], będące własnością A. Z. z nieruchomością oznaczoną jako działki o nr ewid. [...], będących własnością M. J.-K. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy zawiesił postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na działkach nr [...] poprzez wykonanie nasypu ziemnego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. A. do czasu rozstrzygnięcia sądowego toczącego się w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...], będące własnością A. Z. z nieruchomością oznaczoną jako działki o nr ewid. [...], będących własnością M. J.-K. Zażalenie na postanowienie wniosła A. Z. podnosząc, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i wskazując, że kwestia rozgraniczenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisach postępowania. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie wyjaśniło, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Dokonując interpretacji powyższego przepisu organ odwoławczy przyjął, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (por. M. J., A. W., Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Zdaniem organu odwoławczego istotne jest również, że w sprawie musi istnieć konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy Prawo wodne (dalej p.w.) organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza w kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt. 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z kolei przepis art. 29 ust. 3 p.w. stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazana regulacja ustawowa nie oznacza, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w., konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 629/09, CBOSA). Konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz ocena zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zmiana stanu wody dotyczy sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co do których istnieje spór w zakresie przebiegu granic, w tym położenia nasypu, który w opinii odwołującej A. Z. stanowi źródło szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie. W sytuacji gdy obowiązujące przepisy wiążą wydanie decyzji w trybie art. 29 p.w. z osobą właściciela oraz że, decyzja taka ma precyzyjnie - w sytuacji stwierdzenia szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie - rozstrzygać w zakresie rodzaju i charakteru nałożonych na dany podmiot obowiązków, w tym np. posadowienia urządzeń zapobiegającym szkodom, rozstrzygnięcie sporu granicznego jest zagadnieniem, od którego zależeć będzie wynik postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę, że art. 29 p.w. jest skierowany nie tylko do właściciela gruntu, ale poprzez art. 9 ust. 2 pkt 3 p.w. również do użytkownika wieczystego i samoistnego posiadacza. Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że wykonanie nasypu nastąpiło na działce [...], a ponadto pominął mapy ewidencyjne, na których zaznaczone są granice ewidencyjne. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r., pełnomocnik skarżącej wskazał, że na k. 13 akt administracyjnych znajduje się jego pełnomocnictwo do reprezentowania A. Z., ponadto uczestniczył on w dniu [...] lipca 2017 r. w oględzinach. Natomiast organ I, jak i II instancji nie doręczył pełnomocnikowi wydanych postanowień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Wójt Gminy wszczął w dniu [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, zawiadamiając jednocześnie, że w dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzone zostaną oględziny na gruncie. W dniu [...] czerwca 2017 r. adwokat J. L. B. złożył pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawczyni A. Z. Z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że adwokat brał udział w przeprowadzonych oględzinach. Wójt Gminy wydał w dniu [...] postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany stanu wody. Postanowienie zostało doręczone wnioskodawczyni (k. 20 akt adm.), natomiast nie zostało doręczone jej pełnomocnikowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dostrzegając powyższego faktu rozpatrzyło zażalenie A. Z. i utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Tymczasem kontrola dopuszczalności odwołania (zażalenia) jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu danego środka zaskarżenia i stwierdza się ją na datę dokonywania konkretnej formalnej czynności inicjującej byt prawny pisma. Dopiero po stwierdzeniu jego dopuszczalności - np. poprzez uznanie, że w obrocie prawnym istnieje przedmiot zaskarżenia - możliwe jest badanie dochowania przez stronę odwołującą się ustawowo określonego terminu. Dochowanie terminu jest bowiem dopiero następnym etapem weryfikacji formalnej odwołania (zażalenia) po uprzednim stwierdzeniu jego dopuszczalności. Pozytywne ustalenie dwóch powyższych przesłanek warunkuje bowiem możliwość formalnego i merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji i wydania decyzji (postanowienia) w oparciu o normy z art. 138 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ I instancji przy doręczeniu postanowienie pominął złożone pełnomocnictwo i doręczył postanowienie stronie. Należy w pełni podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21 listopada 2014 r., sygn.akt I OSK 1855/13, że doręczenie decyzji (postanowienia) stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji (postanowienia) stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, musi mieć na uwadze te zasady. Uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.