II SA/Lu 945/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.: 1) ustalił E. K., właścicielce nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką, w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W związku z tym, że E. K. nie zawarła umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, gdyż należąca do niej działka jest niezabudowana, organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę technicznego odbioru robót i przekazania do użytku urządzeń, co miało miejsce w dniu [...] listopada 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień [...] stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję E. K. zakwestionowała ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia jej działki nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed [...] listopada 2009 r. tj. na pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego J., a więc przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty. Skarżąca wskazała ponadto, że kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż nie zapewniło jej możliwości końcowego zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego, art. 75 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie jej przesłuchania, art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie jej o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wizji lokalnej, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2 bez orzeczenia co do pozostałej części zgodnie z wniesionym odwołaniem. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno – reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy S., nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, (LEX nr 1487808), zgodnie z którym "w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności (tak m. in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 234/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Gd 763/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Bd 1091/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto skarżąca słusznie zarzuciła organowi drugiej instancji, że – wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nie umożliwił jej – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, którego dopuściło się kolegium w niniejszej sprawie, przedwczesna jest natomiast ocena pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących przebiegu postępowania wyjaśniającego. Mimo, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to należy odnieść się do stanowiska, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12, CBOSA. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tego poglądu nie podziela. Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać – obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny. W myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości J. miało miejsce w dniu [...] lutego 2012 r. (k. 22 i k. 24). Ta data stanowi zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Wyżej wskazane uchybienia przepisom prawa procesowego przez organ drugiej instancji uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.