II SA/Lu 947/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. Ż. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 września 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpoznaniu odwołania S. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 18 maja 2011 r., nr [...], nakazującej E. i S. małżonkom Z. zrealizowanie określonych robót budowlanych w celu wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w budynku stodoły na działce nr ewid. "x" w miejscowości R. (gmina P.), od strony granicy z działką nr ewid. "z" oraz od strony działki nr ewid. "y" – uchylił wskazaną decyzję w części nakładającej obowiązki na E. Z. i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w wyniku ustaleń dokonanych w toku oględzin powyższej nieruchomości, przeprowadzonych w odrębnym postępowaniu, w dniu 25 lutego 2011 r. W toku tych oględzin stwierdzono, że na działce nr ewid. "x" w miejscowości R. znajduje się budynek stodoły, zrealizowany w 1971 r., o wymiarach zewnętrznych rzutu poziomego 8,90 m x 18,70 m, usytuowany w odległości 0,5 m÷0,6 m (mierzonych od zewnętrznego lica słupów) do granicy z działką nr ewid. "z". Konstrukcję stodoły stanowią żelbetowe słupy o wymiarach 46 cm x 49 cm, z wypełnieniem przestrzeni między nimi murem z cegły silikatowej. Dach tego budynku jest konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, pokryty eternitem, jego kalenica usytuowana jest prostopadle do granicy z działką nr ewid. "z", a połacie dachowe wysunięte są poza lico ścian szczytowych na długość około 18 cm. W czasie oględzin wewnątrz obiektu znajdował się ciągnik rolniczy oraz składowane były stalowe elementy służące do wydzielenia zasieków hodowlanych. S. Z., będący właścicielem tego budynku, w toku prowadzonych oględzin złożył decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 4 czerwca 1971 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę chlewu drewnianego krytego dachówką na działce nr ewid. "x" w miejscowości R., oznaczonego na planie sytuacyjnym (stanowiącym załącznik do tej decyzji) numerem 6, oraz nakazującą, po wybudowaniu nowej stodoły, rozbiórkę stodoły drewnianej krytej słomą, oznaczoną na planie numerem 9. W świetle zapisów stanowiącego załącznik do powyższej decyzji planu sytuacyjnego projektowany budynek stodoły, według projektu typowego [...], był usytuowany bezpośrednio w granicy z działką nr ewid. "z". Właściciel obiektu przedłożył również projekt typowy [...], ostemplowany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w W., będący również załącznikiem do decyzji z dnia 4 czerwca 1971 r., który to projekt przewidywał mury ogniowe w ścianach szczytowych projektowanego budynku stodoły. Inwestorem tego budynku był J. Z. – ojciec S. Z., obecnego właściciela obiektu. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest sprzeczny z ustaleniami pozwolenia na budowę oraz z obowiązującymi w dacie jego realizacji przepisami zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, a także narusza obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym organ pierwszej instancji wymienioną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazał, w określonym terminie, doprowadzenie ścian szczytowych budynku do wymogów ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności nakazania wykonania wymienionych w decyzji robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku stodoły. Organ ten podkreślił, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Właścicielem działki nr "x" w R. jest wyłącznie S. Z., który jest również właścicielem omawianego budynku stodoły, a zatem jego żona E. Z. posiada jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie i nie mogła być uznana za stronę postępowania w sprawie. Z tej przyczyny decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu w części nakładającej obowiązki na E. Z. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S. Z., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, art. 40 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu właścicieli sąsiedniej działki nr "z", którzy nie byli stronami tego postępowania i art. 107 § 3, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia tej decyzji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 3, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego, organy administracji wadliwie ustaliły lokalizację przedmiotowej stodoły, pomijając rzeczywiste granice działki. Organy te dowolnie przyjęły, iż połacie dachowe wysunięte są poza lico ścian o 18 cm i w związku z tym nakazały ich likwidację, zobowiązując skarżącego do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organy administracji nie wyjaśniły także, kiedy i w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu i czy stan ten został zaaprobowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nie dokonały oceny stanu technicznego budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nr nr ewid. "y" i "z". Organy naruszyły również przepisy postępowania, gdyż nie dopuściły do udziału w postępowaniu w charakterze strony właściciela działki nr "y". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć z urzędu pod uwagę w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Niezasadne są zarzuty skargi, iż organy administracji w sposób wadliwy ustaliły lokalizację przedmiotowej stodoły, pomijając rzeczywiste granice działki i dokonując pomiarów w stosunku do siatki ogrodzeniowej. Kwestie rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu ich granic nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i z tego względu nie można ich łączyć z kwestiami legalności wykonanych robót budowlanych. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Inicjatywa w zakresie jego wszczęcia leży po stronie skarżącej, a nie organu nadzoru budowlanego, który nie jest organem właściwym w tego typu sprawach. O ile zatem skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy jego działką a działkami sąsiednimi, to winien w tym celu zwrócić się do organów właściwych do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nawet nie uprawdopodobnił, iż wadliwe są ustalenia organów obu instancji, co do tego, że połacie dachowe wysunięte są poza lico ścian o 18 cm. Z akt administracyjnych wynika, iż brał on udział w oględzinach nieruchomości w dniu 25 lutego 2011 r., w toku których ustalono m.in. powyższą okoliczność i nie kwestionował w żaden sposób tych ustaleń, potwierdzając ich zgodność ze stanem faktycznym własnoręcznym podpisem (k. 11-12 akt adm. I inst.). Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy niezgodny z przepisami stan techniczny omawianego budynku został zaaprobowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 4 czerwca 1971 r., nr [...], nakazano rozbiórkę chlewu drewnianego krytego dachówką na działce nr "x", oraz nakazano, po wybudowaniu nowej stodoły, rozbiórkę stodoły drewnianej krytej słomą. Załącznikami do tej decyzji były plan sytuacyjny oraz projekt typowy [...]. W świetle zapisów tej decyzji przedmiotowy budynek stodoły powinien posiadać od strony granicy z działką nr "z" oraz od strony granicy z działką nr "y" ściany oddzielenia przeciwpożarowego (k. 14, 20 akt adm. I inst.). Organy administracji obu instancji mając na uwadze powyższe zapisy pozwolenia na budowę, stwierdziły, że ściany szczytowe tego budynku nie spełniają wymogów przeciwpożarowych wynikających zarówno z obowiązującego w dacie budowy obiektu zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Min. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.), jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 790 ze zm.). Niezasadny jest również zarzut skarżącego, który zarzuca organom naruszeniem prawa polegające na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony właściciela działki nr "z", w granicy z którą to działką usytuowana jest ściana szczytowa przedmiotowego budynku stodoły, a jednocześnie uważa, że za stronę postępowania uznany winien być właściciel innej działki sąsiedniej nr "y", oddalonej od tego budynku o około 8 m. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego, a nie przysługuje właścicielom sąsiednich działek (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06 i z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 286/10 – niepublikowane). Nie można również podzielić poglądu skarżącego, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy, dla dokonania oceny stanu technicznego budynku, stanowiącego przedmiot tego postępowania, konieczne jest przeprowadzenie oceny technicznej budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Zaskarżona decyzja podlega natomiast uchyleniu z innych powodów, niepodniesionych w skardze. Decyzją z dnia 18 maja 211 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nakazał E. i S. małżonkom Z. – w terminie do dnia 30 października 2011 r. – wykonać w przedmiotowym budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr ewid. "z" oraz od strony działki nr ewid. "y", poprzez: 1. zlikwidowanie połaci dachu budynku wysuniętych poza lico ściany zewnętrznej budynku usytuowanej od strony działki nr "z" i działki nr "y"; 2. obmurowanie drewnianych elementów więźby dachowej murem grubości minimum 12 cm wykonanym, np. z cegły ceramicznej na zaprawie cementowo-wapiennej (pełne spoiny) lub innym materiałem ściennym zapewniającym wymaganą odporność ogniową (REI) 1 godziny, wyprowadzonym ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm; 3. domurowanie wzdłuż istniejącej ściany dodatkowych elementów ściany w sposób zapewniający wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego poza lico ścian podłużnych stodoły na co najmniej 30 cm. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku na E. Z. i umorzył postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co oznacza, że służy on usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w powołanym przepisie, wynika zatem z zasady ze zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po jego oddaniu do użytkowania (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODiDK, Gdańsk 2007, s. 197). Na podstawie art. 66 nie można nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, to jest m.in. obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym, a także innych obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1280/04, opubl. w: Prawo budowlane, pod red A. Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 453). Organy nadzoru budowlanego obu instancji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych stwierdziły, że ściany szczytowe przedmiotowego budynku stodoły, wybudowanego w 1971 r., niezgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i odstępstwami od projektu typowego, nie spełniają parametrów ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis art. 66 ustawy, wskazany jako podstawa prawna decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie, stwarza organom nadzoru budowlanego możliwość skutecznego egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 61. Nie można jednak na podstawie tego przepisu nakazać robót budowlanych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na potrzebę doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 3 ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadku robót wykonanych (zakończonych), nie stosuje się art. 50 ust. 1 nakazującego wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych. Organ stosuje wówczas odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy (por. art. 51 ust. 7 ustawy). W myśl tych przepisów właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust. 1 pkt 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były więc rozważyć, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zastosowanie tych przepisów. Organy administracji oceny takiej nie przeprowadziły, wadliwie zaś przyjęły, iż podstawę prawną podjęcia działań naprawczych w rozpoznawanej sprawie stanowić winien przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż organy obu instancji nie zwróciły należytej uwagi na to, że przedmiotowy budynek stodoły znajduje się w odległości 0,5 m÷0,6 m od granicy działki nr "z", a po wykonaniu nałożonych zaskarżoną decyzją na skarżącego obowiązków budynek ten położony byłby w odległości około 0,2 m÷0,3 m od granicy działki. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w świetle pozwolenia na budowę tego budynku jego północna ściana winna być usytuowana bezpośrednio w granicy z działką nr "z" (k. 20 akt I inst.). Takie usytuowanie budynku względem działki narusza także powołane wyżej przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji obiektu oraz obecnie. W myśl bowiem § 20 ust. 14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Również § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. uniemożliwia sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości około 0,2 m÷0,3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te przeprowadzą wnikliwie postępowanie wyjaśniające i rozważą, czy nieprawidłowości istniejące w budynku skarżącego mogą być usunięte w trybie określonym w art. 51 ustawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.