II SA/Lu 95/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę publiczną - ul. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że działka nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, która stanowiła własność G. S. Prawo to było ujawnione w księdze wieczystej [...]. Decyzją Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] potwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Z. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia odwołania G. S., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], a skarga na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/10. Organ powołał się następnie na treść art. 73 ust. 1, art. 73 ust. 2 pkt 1 i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), według których nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca gmina, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie G. S. złożył wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] w dniu [...] września 2011 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wyjaśnił, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a po jego upływie roszczenie wygasa. Przy czym, zdaniem organu, nie ma znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 160, poz.1275). Ponadto organ wyjaśnił, że również kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania z tego tytułu została uznana za zgodną z Konstytucją z mocy wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTKZU 7/A/2004, poz. 66). Skoro w niniejszej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 12 września 2011 r., a więc po upływie ustawowego terminu, to należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, nie jest możliwe uwzględnienie w niniejszym postępowaniu podnoszonej w odwołaniu, kwestii zajęcia w ramach działki nr [...] terenu zielonego, znajdującego się poza pasem jezdni i chodnika. Kwestię tę należało wyjaśnić w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., w której w sposób ostateczny została rozstrzygnięta sprawa wielkości terenu zajętego pod drogę publiczną. W skardze na decyzję drugoinstancyjną G. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a także stwierdzenie nieważności utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., będące następstwem naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie przepisów o właściwości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] była Gmina Miejska Z., a on był jej użytkownikiem wieczystym, dlatego też w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., również w zakresie terminu żądania odszkodowania. Ponadto skarżący wskazał, iż skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości nie był on, ale Gmina Miejska Z., to Prezydent Miasta Z. jest podmiotem zainteresowanym niewypłaceniem odszkodowania, a tym samym powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazał ponadto, iż z racji tego, że w obrocie prawnym istnieją decyzje o przejęciu na rzecz Gminy Z. działki nr [...], to wniosek strony o wypłatę odszkodowania należało rozpoznać na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaś właściwość organu do rozpoznania tego wniosku wynika z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji umarzających postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę G. S. odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę publiczną - ul. Z. Podstawę prawną zakwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zgodnie z powyższym, przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: 1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin określony w pkt 2 jest ustawowym terminem prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. Nie jest przy tym istotne, kiedy została wydana decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, gdyż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Przejście własności nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogę publiczną, następowało z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Skutek przejścia własności przedmiotowej nieruchomości następował zatem niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja potwierdzająca tę okoliczność została wydana. W skardze G. S. zarzucił, iż organy administracji nie wzięły pod uwagę tego, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek przejścia na Gminę Z. własności działki nr [...]. Skarżący podniósł, iż własność tej działki nie mogła przejść na gminę na mocy powołanej ustawy z 13 października 1998 r., gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka ta była własnością gminy, a skarżący był jej użytkownikiem wieczystym. Okoliczność ta nie mogła być jednak przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, potwierdzająca, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Z. (decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia odwołania G. S., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], a skarga na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/10). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest decyzja potwierdzająca przejście własności przedmiotowej działki z mocy prawa na Gminę Z., ale decyzja umarzająca postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego o wypłacenie mu odszkodowania za tę nieruchomość. Sąd, kontrolując decyzje organów wydane w niniejszej sprawie, nie miał zatem kompetencji do badania legalności decyzji potwierdzającej przejście własności działki nr [...] na gminę. Sąd ocenił jedynie, czy organy zasadnie umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego o wypłatę odszkodowania za tę działkę jako bezprzedmiotowe z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Natomiast ocena legalności decyzji potwierdzającej przejście własności działki nr 120/1 na gminę stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W ocenie Sądu, wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wniosek G. S. o wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Gminy Z. zajętej pod drogę gminną działki nr [...], został złożony w dniu 12 września 2011 r., a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. W związku z tym, iż na skutek uchybienia terminu do złożenia wniosku, roszczenie o odszkodowanie wygasło, niezasadne było orzekanie merytoryczne, tj. przyznanie bądź odmowa przyznania odszkodowania, a postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia data wydania decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości na gminę. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, (OTK-A 2011/4/35) oraz we wcześniejszych wyrokach: z dnia 15 września 2009 r., P 33/07 oraz z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ, który powinien zostać wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy, wskazać należy, iż kompetencja prezydenta miasta do wydania decyzji w pierwszej instancji w niniejszej sprawie wynika wprost z treści art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy. W myśl tych regulacji, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592) wskazuje, iż funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu pełni prezydent tego miasta. Dodać przy tym należy, że Miasto Z. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652). Z przywołanych uregulowań wynika zatem, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest Prezydent Miasta Z. W procedurze administracyjnej ustawodawca nierzadko powierza danej jednostce będącej organem administracji także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatruje się skarżący, wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest ze sferą zarządzania mieniem publicznym (dominium). Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego, czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formułują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku. W obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2009 r., II SA/Kr 1463/09). Ustawodawca, widząc konieczność wyłączenia organu administracji z orzekania w sprawie, w której występuje także jako strona, wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Normy takiej w stosunku do decyzji dotyczącej odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną nie ma ani w ustawie z 13 października 1998 r., ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Prezydent miasta w tym przypadku działa jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy jako osoby prawnej, której jest organem. Podsumowując, w ocenie Sądu, wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze rozszerzającej wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. Zatem zarzut sformułowany w skardze dotyczący wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, który pełni jednocześnie rolę dysponenta mienia gminy, organu wydającego decyzję i przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przejęcie nieruchomości, jest bezzasadny. Prezydent miasta na prawach powiatu (jak w niniejszej sprawie), działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, działa bowiem jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 621/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11, niepubl.). Na marginesie podnieść należy, iż na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) z uwagi na toczące się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...]. W myśl art. 125 § 1 pkt 1p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. Rozstrzygnięcie sprawy zależy przy tym od wyniku innego toczącego się postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, Lex nr 338509; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, Lex nr 212145). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszego postępowania. Sąd był w stanie samodzielnie ocenić legalność zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, zaś orzeczenie, które zapadnie w postępowaniu wszczętym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...], nie mogłoby stanowić przesłanki rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270).