II SA/Lu 955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Burmistrz K. D. decyzją z dnia [...] r. znak [...] zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w K. D. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projekt podziału został opracowany zgodnie z postanowieniem Burmistrza K. D. z dnia [...] r. (znak [...]) opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...]. Organ podał, iż podział działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] r. Przedmiotowa działki położona w obrębie K. D. znajduje się w terenach oznaczonych symbolami: MN - tereny budownictwa jednorodzinnego, MW - tereny budownictwa wielorodzinnego, KP(Z)015 - droga powiatowa, w strefie 7. Organ wskazał, że projektowany podział działki o nr ew. [...] ma na celu wydzielenie dwóch działek o numerach ew: [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem KP(Z) oraz nr [...] o pow. [...] ha pod teren budownictwa jednorodzinnego, teren budownictwa wielorodzinnego (MN, MW). Wskazał, iż projektowany podział działki o nr ew. [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. i spełnia wymogi art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podał, iż działka o nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona w celu poszerzenia drogi powiatowej, a każda z wydzielonych działek ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. I. B. wniosła odwołanie od powyższe decyzji zarzucając, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia realizacji jakiego celu publicznego służyć miało postępowanie w przedmiocie podziału stanowiącego przedmiot współwłasności odwołującej działki nr ew. [...], jak również wskazania okoliczności przemawiających za niezbędnością prowadzonego podziału dla realizacji tego celu publicznego, co w konsekwencji uniemożliwiało odwołującej skuteczne i merytoryczne podważenie dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji ustaleń faktycznych. Ponadto wskazała na mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na zatwierdzeniu podziału stanowiącej przedmiot własności odwołującej, jako działki nr ew. [...] na działki nr [...] i [...], z powołaniem się na niezbędność przedmiotowego podziału dla realizacji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości składa się z dwóch etapów. Pierwszym etapem jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Drugim etapem natomiast jest wydanie przez w/w organy decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Pierwszy etap przedmiotowego podziału został zakończony poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału ww. nieruchomości (postanowienie [...] r. znak [...]). Postanowienie powyższe utrzymane zostało następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (ostateczne postanowienie z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 51/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na postanowienie Kolegium. Zaskarżoną decyzją zakończony został natomiast drugi etap postępowania podziałowego przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] r.) nieruchomość oznaczona nr [...] przeznaczona została tereny budownictwa jednorodzinnego (MN), tereny budownictwa wielorodzinnego (MW), drogę powiatową (KP (Z)015), w strefie 7:KAZIMIERZ, KWASKOWA GÓRA, D. G.. Podział przeprowadzony został celem wydzielenia działki przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej powiatowej (działka nr [...] o pow. [...] ha), który, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest celem publicznym. Działka ta stała się niezbędne na cel publiczny w chwili wejścia w życie planu, w którym to dokonano ustaleń co do przebiegu inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi publicznej. Natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha położona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Przy czym wszystkie wydzielane działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Podnieść należy, iż w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwalony przez radę gminy, jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, w którym określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym urządzeniem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W ocenie Kolegium, czemu dano wyraz w postanowieniu z dnia [...] r. znak [...], utrzymanym w mocy przez organ wyższego stopnia, jak też w wyroku WSA w Lublinie, podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa, tak procesowego, jak i materialnego. Wbrew twierdzeniom strony, organ I instancji wskazał cel publiczny jakiemu miało służyć dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości, uzasadniające przeprowadzenie postępowania z urzędu. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w części dotyczącej przeznaczenia jej nieruchomości mógł być przez skarżących kwestionowany na etapie jego uchwalania. I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. D. z dnia [...] r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie przez organ II instancji, iż podział działki o nr [...] jest niezbędny dla realizacji celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej powiatowej w sytuacji, gdy z wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika niezbędność skorzystania właśnie z tejże działki na wskazany cel; b) art. 7 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ II instancji, dlaczego poszerzenie drogi publicznej powiatowej musi odbyć się z uszczerbkiem dla działki stanowiącej własność skarżącej, w szczególności wobec tego, iż poszerzenie tej drogi według planów odbywa się tylko po jednej jej stronie, gdzie znajdują się działki przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne, zaś pod poszerzenie drogi nie przeznaczono możliwych do zagospodarowania w ten sposób działek znajdujących się na terenach przeznaczonych na uprawy rolne w sytuacji, gdy poszerzenie obszaru drogi publicznej od strony działki nr [...] w rzeczywistości wpłynie na znaczne ograniczenie przeznaczenia tej działki pod zabudowę i obejmie większy obszar niż tylko ten przeznaczony na samą drogę publiczną; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Burmistrza K. D. zatwierdzającej z urzędu podział działki nr [...] w sytuacji, gdy organ I instancji w żaden sposób nie rozważył słusznego interesu właściciela nieruchomości, nie wykazując skarżącej jako właścicielowi nieruchomości dlaczego ingerowanie w jego własność jest niezbędne dla realizacji planowanej inwestycji w postaci poszerzenia drogi publicznej oraz nie zbadał czy nie można jej przeprowadzić w sposób mniej dla niego uciążliwy 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: a) art. 97 ust. 1 pkt 3 zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie, i uznanie, iż lakoniczne wskazanie przez organ administracji dokonujący podziału nieruchomości celu publicznego jakiemu ma służyć podział nieruchomości w postaci poszerzenia drogi powiatowej oraz powołanie się na zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wystarczające dla przeprowadzenia takiego podziału, w sytuacji, gdy do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, gdyż koniecznym jest w tym wypadku uzasadnienie niezbędności przeznaczenia nieruchomości dla wskazanych celów; b) art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 Konstytucji [...] z dnia [...] r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie podziału działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej w sytuacji, gdy zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie daje podstaw do tego, aby stwierdzić niezbędność poszerzenia drogi publicznej kosztem nieruchomości należącej do skarżącej, w szczególności wobec istniejącej realnej możliwości mniej uciążliwego poszerzenia tej drogi kosztem innych działek nieprzeznaczonych na budownictwo wielo i jednorodzinne; c) art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 1997 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż dla dokonania podziału nieruchomości na cel w postaci poszerzenia drogi publicznej wystarczające jest stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy okoliczność taka nie zwalnia organu administracji od wykazania niezbędności podziału nieruchomości dla wykonania przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego i uzasadnienia przedstawionego sposobu podziału nieruchomości na ten cel, zaś w niniejszej sprawie nie doszło do wykazania tej okoliczności przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. nr 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. D. z dnia [...] r., którą zatwierdzono z urzędu podział nieruchomości położonej w K. D. przy ul. [...], o nr [...], stanowiącej własność małżonków A. B. i I. B., na działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. (znak [...]) pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości. Postanowienie powyższe utrzymane zostało następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. (SKO.[...]/GG/2013). Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 51/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na postanowienie Kolegium. Na terenie objętym podziałem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] r., z której wynika - co nie jest kwestionowane przez skarżącą - że przedmiotowa działka położona jest w obrębie K. D. na terenach oznaczonych symbolami: MN – tereny budownictwa jednorodzinnego, MW – tereny budownictwa wielorodzinnego, KP (Z) 015 – droga powiatowa, w strefie 7: K., K. G., D. G.. Jak wynika bowiem ze skargi strona skarżąca nie kwestionuje przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, lecz niewykazanie przez organ niezbędności tego podziału, sposobu jego przeprowadzenia oraz nieuwzględnienia interesu właścicieli. Należy wobec tego wskazać, że zasady dokonywania podziałów nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dalej u.g.n. Z art. 93 ust. 1 u.g.n. wynika, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym - jak wskazuje art. 93 ust. 2 u.g.n. - zgodność podziału z ustaleniami planu, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika też, iż niedopuszczalny jest podział nieruchomości prowadzący do wydzielenia działek gruntu, które nie miałyby dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do dokonania podziału nieruchomości, uznać należy za bezzasadne, z uwagi na to, że cel podziału działki nr [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 51/14. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że z części graficznej planu wynika, że pewna (skrajna) część działki skarżącej położona jest w jednostce oznaczonej symbolem KP (Z). Zgodnie z zapisami planu (§ 2 ust. 2 pkt 7 i § 7 ust. 5 i 6 uchwały) symbol KP oznacza teren dróg powiatowych obsługujących obszar gminy z równoczesnym zapewnieniem powiązań komunikacyjnych z obszarem zewnętrznym otaczającym gminę o szerokości jezdni 7,00 - 6,00 m i szerokości w liniach rozgraniczających 25 - 30 m. Z części graficznej planu miejscowego wynika również, że linie rozgraniczające pas drogowy o symbolu KP (Z) biegną między innymi przez skraj działki skarżącej przylegający do istniejącej drogi (proponowana do wydzielenia działka nr [...]). Wobec tych okoliczności oczywistym jest, że proponowany podział zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ustawy), co odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Pozostała po odłączeniu części gruntu przeznaczonego pod drogę działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielo- i jednorodzinną. Ponadto wydzielone działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie zachodzi sprzeczność tego podziału z przepisami szczególnymi. Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika ponadto, że można dokonać z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, w sytuacji gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 ust. 1 u.g.n.). Drogi publiczne w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r.,1440 ze zm.) ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Sieć dróg publicznych jest zaś kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie, w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Zatem odnosząc się do zarzutu skargi, wobec powyższych ustaleń bezspornym jest, że cel wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. wydzielenie działki pod poszerzenie drogi publicznej powiatowej (KP(Z)015) stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Odnosząc się poza tym do zarzutu zasadności (celowości) lokalizacji planowanej inwestycji drogowej, wskazać trzeba (podobnie jak w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2014 r.), iż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącej oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. Poza tym nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Sąd ocenił podział przedmiotowej nieruchomości jako zgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Podział został zaprojektowany według linii rozgraniczających tereny przyszłych dróg. Linie rozgraniczające teren dróg (ulic) wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę do przeprowadzeniu podziału nieruchomości bezwzględnie w miejscu ich usytuowania i na etapie podziału nieruchomości nie ma możliwości ich korygowania. Organy administracji skompletowały niezbędny materiał dowodowy, prawidłowo go oceniły, czemu dały wyraz w treści poprawnie skonstruowanych uzasadnień swoich rozstrzygnięć. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.