II SA/Lu 967/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), nakazującą J. S. oraz M. S. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 września 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo E. i J. N. z informacją o nielegalnej zabudowie działki nr [...], należącej do I. i J. S., położonej w miejscowości K. Pismem z dnia 11 października 2010 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie i wezwał je do udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 26 października 2010 r. Na oględzinach stawiła się E. N. i J. S. Inspektorzy PINB ustalili, że na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gm. K. znajduje się budynek letniskowy konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,07 x 5,14 m, pokryty blachą. Budynek usytuowany jest w odległości 2,25 m od granicy z działką L. P. i posiada od strony tej granicy dwa otwory okienne o wymiarach 90 x 60 cm. Zdaniem pracowników PINB w Z., budynek nosi znamiona istnienia od kilkunastu lat. Według oświadczenia J. S., budynek został wybudowany w roku 1994 przez jego rodziców bez pozwolenia na budowę, bo nie było wówczas potrzebne. J. S. nie okazał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Zdaniem E. N., budynek był remontowany w roku 2005. Według ustaleń organu pierwszej instancji, przedmiotowa nieruchomość położona jest w całości na terenach rolnych, dla których nie jest przewidziana możliwość tego typu zabudowy. W dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał J. S. i M. S. rozbiórkę budynku letniskowego, wybudowanego na działce nr 302 w miejscowości K., gm. K. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podniósł, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., gdyż, w ocenie skarżącego, miarodajne są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu budowy obiektu, a nie przepisy obowiązujące obecnie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i wskazał, że w aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, iż skutki popełnionej samowoli budowlanej na gruncie powołanego przepisu należy oceniać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli (wyroki NSA o sygn. II OSK 1648/08, II OSK 1942/08, II OSK 1521/08, II OSK 3/08, II OSK 234/09, II OSK 506/09, II OSK 878/09). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, regulującego usuwanie samowoli budowlanych (art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Przywrócenie ładu w zakresie zagospodarowania przestrzennego może, zdaniem organu, nastąpić tylko w odniesieniu do obecnie istniejącego stanu prawnego, a nie w odniesieniu do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami, które utraciły moc obowiązującą, gdyż rozbiórka obiektu ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Argument przytaczany przez skarżącego, że przedmiotową nieruchomość nabył w drodze darowizny, nie wpływa, w ocenie organu drugiej instancji, na rozstrzygnięcie organu. Obdarowany, przyjmując darowiznę, godzi się na wynikające z tego faktu konsekwencje w postaci zarówno korzyści, jak i obciążeń. W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 28 i 61 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, iż w toku postępowania organ administracji publicznej błędnie określił strony. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek J. i E. N. z powodu rzekomego usytuowania budynku na działce nr [...] sąsiadującej z działką E. N. Jak jednak ustalono w toku postępowania, przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce nr [...]. Działka ta nie sąsiaduje z działką nr [...] należącą do E. N., zatem usytuowanie budynku na działce nr [...] w żaden sposób nie wpływa na interes prawny wnioskujących, nie można było zatem uznać ich za strony postępowania. W tej sytuacji organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Skarżący zakwestionował również uznanie jako strony postępowania swojej matki I. S., która była właścicielką przedmiotowych działek w przeszłości, jednak w chwili obecnej nie wiąże jej z tymi nieruchomościami żaden stosunek prawny. Natomiast osoba, która rzeczywiście jest stroną postępowania, a więc współwłaścicielka działek nr [...] i nr [...] M. S. nie została powiadomiona ani o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ani o rozstrzygnięciu. Pisma do niej są kierowane na błędny adres podany we wniosku przez N. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 2004 r. W przedmiotowej sprawie bezspornym zaś jest, że przedmiotowy domek został wybudowany przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., której art. 103 ust. 2 nakazuje w takim przypadku stosowanie przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, może mieć zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podniósł, iż art. 37 nakazuje ustalenie przede wszystkim, czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest ustalenie, czy obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ten rodzaj inwestycji. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim zaś z logiką, ustaleń co do zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym należy dokonywać na datę jej popełnienia i w związku z tym nie mają znaczenia postanowienia planu uchwalonego później, do którego odwołuje się skarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ znał za niezasadny zarzut bezpodstawnego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o wniosek E. i J. N., wskazując, iż osoby te nie są stronami tego postępowania, jednak organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, podejmuje działania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Kluczowym argumentem przemawiającym za uchyleniem powyższych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jest niezawiniony brak udziału M. S. w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż M. S., jako współwłaścicielka działki nr [...] (k. 4 akt administracyjnych), położonej w miejscowości K., gmina K., jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na tej działce. Organy administracji publicznej, w tym organy nadzoru budowlanego, obowiązane były zatem zapewnić M. S. czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nakazującej jej i J. S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy tego obowiązku nie wykonały. M. S. nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, co stanowi podstawę do jego wznowienia w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Świadczą o tym następujące okoliczności sprawy: Przesyłka z zawiadomieniem o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, wysłana do M. S. przez organ pierwszej instancji na adres: "ul. W. P. [...], [...] S." wróciła do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się" (k. 15 verte akt administracyjnych). Decyzja organu pierwszej instancji, wysłana na ten sam adres, została organowi ponownie zwrócona z adnotacją "adresat wyprowadził się" (k. 22 verte akt administracyjnych). Pomimo tego, organ odwoławczy nie podjął żądnych kroków w celu ustalenia aktualnego adresu strony, przesyłając zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy oraz wydaną przez siebie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji na adres: "ul. W. P. [...], [...] S.". Przesyłka z zawiadomieniem została zwrócona organowi drugiej instancji z adnotacją: "adresat wyprowadził się" (k. 4 verte akt administracyjnych), zaś przesyłkę z decyzją organu odwoławczego zwrócono z adnotacją: "adresat nie podjął awizowanej przesyłki", przy czym widniejący na kopercie adres M. S. został przekreślony (k. 6 akt administracyjnych). W aktach organu pierwszej instancji nie ma ponadto dowodu zawiadomienia M. S. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o terminie przeprowadzenia oględzin na działce nr [...]. Podsumowując, organy obu instancji nie ustaliły aktualnego adresu strony niniejszego postępowania, a zarazem adresatki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonego decyzjami tych organów, przez co naruszyły jeden ze swoich podstawowych obowiązków – obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Powyższe uchybienie obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), jako wydanych z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd nie odnosił się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Wskazać jedynie należy, iż zarzut dotyczący złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie przez osoby nie mające przymiotu stron tego postępowania jest niezasadny. Organy nadzoru budowlanego działają bowiem z urzędu, zaś skierowany do nich wniosek nie jest żądaniem wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 k.p.a., ale informacją, swego rodzaju impulsem do wszczęcia postępowania z urzędu. Stąd żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu nadzoru budowlanego przez osoby nie będące stronami w sprawie samo w sobie nie skutkuje wadliwością podjętych w tym postępowaniu czynności. Rozpatrując sprawę ponownie, organy prawidłowo ustalą strony postępowania, zapewniając im czynny udział w każdym jego stadium, co pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.