II SA/Lu 990/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z 4 września 2023 r., znak: SKO.PS/40/607/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej także jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraj (dalej także jako: Burmistrz) z 24 marca 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – P. G.. Burmistrz decyzją z 16 listopada 2020 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że przysługuje jej prawo do emerytury. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy – decyzją z 26 lutego 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. II SA/Lu 323/21, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium – wyrok z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 261/22. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2023 r., zawiesił prawo do emerytury wraz z dodatkiem wyrównawczym oraz wstrzymał wypłatę świadczenia od 1 marca 2023 r. (k. 106 akt admin.). Decyzją z 24 marca 2023 r. Burmistrz przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad P. G. od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony (pkt 1) i odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2020 r. do 28 lutego 20203 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przyznał świadczenie pielęgnacyjne od miesiąca wstrzymania wypłaty emerytury tj. 1 marca 2023 r. Odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2022 r. do 28 lutego 2023 r. z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji przywołał treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.). Kolegium zauważyło, że decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej prawo do emerytury od dnia 1 lipca 2015 r. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku M. G., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał wypłatę przysługującej jej emerytury od 1 marca 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że przesłanką negatywną warunkującą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2023 r. stanowi pobieranie w tym czasie emerytury przez stronę. Jedna z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia za ww. okres, wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 323/21, osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W dniu 27 lutego 2023 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu prawa do emerytury i wstrzymaniu wypłaty emerytury od dnia 1 marca 2023 r. Kolegium wskazało, że z uwagi na powyższą okoliczność nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wcześniejszej daty. W skardze na powyższą decyzję M. wskazała, że zastosowana wykładnia art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia ją prawa do wyrównania wysokości świadczenia, narusza zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do równego traktowania wszystkich obywateli. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną, mają być traktowane równo. Narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia określenia daty, od której przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne i możliwość przyznania skarżącej wyrównania różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą, począwszy od 2014 r. do 28 lutego 2023 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, art. 134 p.p.s.a. Granice niniejszej sprawy wyznacza wniosek skarżącej z 23 października 2020 r. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, nawet zainicjowanych wcześniejszymi wnioskami strony o przyznanie takiego samego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do emerytury. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku sądu, zgodnie z którymi prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że posiadanie przez stronę uprawnienia do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury. Burmistrz przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania wypłaty świadczeń tj. od 1 marca 2023 r. Kolegium prawidłowo zaaprobowało to rozstrzygnięcie. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się co do zasady począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Jeżeli w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zostanie spełniony dopiero po miesiącu złożenia wniosku w sprawie, to organ administracji jest zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Należy podkreślić, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury. W związku z powyższym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczas pobieranego uprawnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała wyboru świadczenia i podjęła działania zmierzające do wyeliminowania konkurencyjnego świadczenia. Zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 lutego 2023 r. prawo skarżącej do emerytury zostało zawieszone od dnia 1 marca 2023 r. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez skarżącą. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy i sądy są zobowiązane do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia, również z zakresu świadczeń rodzinnych (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21). W związku z powyższym skoro negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała w dniu 1 marca 2023 r., to słusznie organ I instancji przyznał je skarżącej od tej właśnie daty, co Kolegium trafnie zaakceptowało. Nie istniała możliwość przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie przysługiwało jej prawo do emerytury i pobierała to świadczenie (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 808/22). Reasumując powyższe rozważania organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać skarżącej od daty usunięcia przeszkody wynikającej ze zbiegu świadczeń tj. od 1 marca 2023 r. Kolejno należy zauważyć, że nietrafione jest stanowisko skarżącej, która wskazała na możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalnego, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia prawa do emerytury. Sąd dostrzega, że taki pogląd był przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże rozbieżności te aktualnie już nie występują, a sądy jednolicie uznają takie stanowisko za błędne. Powyższy pogląd, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Według aktualnego, ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jedynym prawidłowym rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20; z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21; z 26 sierpnia 2022, I OSK 1945/21; z 3 sierpnia 2022 r., I OSK 436/21; z 15 listopada 2022 r., I OSK 591/22; z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22; z 18 listopada 2022 r., I OSK 21/22; z 25 listopada 2022 r., I OSK 188/22; z 29 listopada 2022 r., I OSK 259/22 oraz I OSK 261/22). Nie ma zatem możliwości rozliczenia świadczeń przez wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego niższego świadczenia, gdyż dopuszczalność takiej praktyki nie wynika z przepisów ustawy, co potwierdza również powołane wyżej orzecznictwo. W sprawie wymaga podkreślenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 323/21 wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Wyjaśnił także, że nie jest dopuszczalna wypłata różnicy pomiędzy wysokością świadczenia i wysokością emerytury. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., a także spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrok jest prawomocny, zatem przedstawione w nim stanowisko jest wiążące w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu (por. m. in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23). Nie ma natomiast wiążącego charakteru pismo sporządzone przez pracownika Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 lutego 2020 r., na które powołuje się skarżąca. Przedstawiony w tym piśmie pogląd, jak wskazano powyżej, został przez sądy administracyjne uznany za nieprawidłowy. Należy bowiem przyjąć, że strona może zrezygnować z konkurencyjnego świadczenia i wybrać świadczenie pielęgnacyjne, nie może jednak pobierać ich równocześnie. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia za okres poprzedzający złożenie wniosku w niniejszej sprawie. Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe od chwili złożenia wniosku, gdyż wówczas przysługiwało jej prawo do emerytury, a jest to przesłanka negatywna przyznania świadczenia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skarżąca od 1 marca 2023 r. doprowadziła do wyeliminowania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a organy obu instancji trafnie uznały, że jest to data, od której przysługuje stronie wnioskowane świadczenie. Niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie, w którym stronie przysługiwało prawo do emerytury; ustawa nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między konkurencyjnymi świadczeniami. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.