I OSK 233/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 789/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2021 r., po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta C. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury przez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu kasacyjnego sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta C. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując m.in., że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, które stanowi przeszkodę prawną do przyznania tego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony i uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych nakazuje uzupełnienie efektów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał także, że brzmienie powyższego przepisu wynika z faktu, że w dacie jego uchwalania świadczenie pielęgnacyjne było niższe od emerytalnego, co z biegiem czasu uległo zmianie. W ocenie Sądu prawidłowe rozumienie analizowanego przepisu przemawia za umożliwieniem wnioskodawcy dokonania wyboru świadczenia, które chce otrzymywać. Zwrócił przy tym uwagę, że takiej aktywności organów administracji publicznej zabrakło w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie poinformowały one skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i wstrzymanie jej wypłaty. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, co prawidłowo przytoczył Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, czy z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, oraz z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, i z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21). Podkreślić w tym miejscu wypada, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, oraz z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21). Zauważyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, czy z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Podkreślić jednocześnie należy, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, oraz z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21). Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wymaga ustalenia, że zaniechanie przez skarżącą podjęcia, pomimo przysługującej jej emerytury, zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doszło do ukształtowania się określonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ziściła się zatem ustawowa przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.