II SA/Lu 992/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółki P. w C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i zakazującej użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki P. w C. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. nakazał Przedsiębiorstwu "A" Sp. z o.o., zarządcy budynku położonego przy ul. H. w C. usunięcie, w terminie roku od dnia otrzymania decyzji, stwierdzonych w trakcie oględzin, jakie miały miejsce w dniu [...] czerwca 2004 nieprawidłowości w jego stanie technicznym. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z oględzinami stan techniczny budynku uniemożliwia jego dalsze zamieszkiwanie, swoim wyglądem szpeci otoczenie i należy wyłączyć go z użytkowania. Spółka od tej decyzji nie składała odwołania, natomiast w dniu [...] kwietnia 2011 r. wystąpiła do PINB Miasta C. o stwierdzenie jej wygaśnięcia. We wniosku powołano się na wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 26 maja 2006 r. (sygn. akt I C 287/05), którym nakazano Gminie Miasto C. wydanie wspomnianego budynku właścicielom: P. L., M. L., A. L. i J. K. Zdaniem spółki z uprawomocnieniem się tego wyroku wszelkie obowiązki w zakresie korzystania z budynku obciążają jego właścicieli. Zatem decyzja z dnia 25 czerwca 2004 r. stała się w stosunku do niej bezprzedmiotowa i stosownie do unormowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa zasadnym jest stwierdzenie jej wygaśnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianej decyzji, argumentując, że wyrok nakazuje wprawdzie Miastu wydanie właścicielom działki i budynku, jednak wyrok ten nie został wykonany, a spółka w dalszym ciągu sprawuje zarząd nad nieruchomością.· Nie istnieje zatem podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Od decyzji odwołanie wnieśli, działający w sprawie jako właściciel i zarazem pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli, P. L. oraz spółka. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten określa, że wygaśnięcie decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki: pierwsza z nich to bezprzedmiotowość decyzji, a druga to przepis prawa nakazujący wygaszenie decyzji albo interes społeczny lub interes strony. W przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, natomiast w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowość decyzji może zachodzić wówczas, gdy ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego, będącego podstawą decyzji. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego jest zaś konsekwencją naruszenia przepisu prawa. Bezprzedmiotowość decyzji zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby wszystkie elementy stosunku administracyjnego będącego postawą takiego nakazu ustały. Ponieważ zaś treścią tego stosunku jest z jednej strony naruszenie przepisów prawa, z drugiej zaś strony konsekwencja prawna takiego naruszenia, nie można usunąć skutku prawnego tego stosunku pomijając, że przyczyna tego nakazu, tj. naruszenie prawa nadal istnieje. Zmiana stanu faktycznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w literaturze przedmiotu zawężana jest do takiej zmiany, która uniemożliwia wykonanie decyzji, podobnie jak zniszczenie lub przekształcenie (rzeczy) przedmiotu decyzji, a w przypadku decyzji podejmowanych na wniosek strony w przypadku rezygnacji przez nią z uprawnień. Możliwość wygaszenia decyzji jest zatem ściśle wiązana z możliwością jej egzekwowania. Z tego względu , zdaniem organu, w przepisie art. 162 § 1 kpa ustalono właściwość do wydania decyzji wygaszającej dla organu I instancji, ponieważ organem egzekwującym decyzję jest z zasady ten organ, który wydał ją w I instancji. W omawianej sprawie nie można zaś przyjąć, że PINB Miasta C. nie ma możliwości egzekwowania swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczą bowiem obiektów budowlanych - są więc decyzjami o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym. W związku z tym wydany przez organ nadzoru budowlanego nakaz jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, ponieważ wynika on z faktu władztwa nad określoną rzeczą i podąża za tą rzeczą, a nie za podmiotem, do którego adresowana była pierwotnie decyzja. W przypadku, gdy jeden z elementów stosunku materialnoprawnego będącego podstawą wydania decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, tj. naruszenie przepisu prawa pozostaje ciągle elementem tego stosunku i podstawą wydania nakazu, nie można twierdzić, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, że wygaszenie takiej decyzji mogłoby być uzasadniane istnieniem interesu strony, gdyż do realizacji normy art. 162 § 1 kpa niezbędne jest wypełnienie obu zawartych w przepisie przesłanek. Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. wniosła spółka zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że spoczywa na niej obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym budynku oraz z naruszeniem, nie sprecyzowanych w zarzutach skargi, przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r. Uzasadniając skargę podniesiono, że organ nadzoru nie uwzględnił, iż brak jest umowy o zarządzenie przedmiotowym budynkiem ze współwłaścicielami budynku. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że uchylają się oni od przejęcia nad nim władania. Na mocy zaś art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązanym do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego jest właściciel lub jego zarządca, co oznacza, że przepis ten adresowany jest do podmiotów władnych rozporządzać tym obiektem, zgodnie z potrzebami wynikającymi z jego przeznaczenia. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego, oraz podejmowaniu działań związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem. Odpowiedzialność ta przechodzi na zarządcę dopiero w sytuacji, gdy obowiązki takie (co do ich zakresu) bezspornie wynikają z umowy o zarządzanie nieruchomością łączącej właściciela (współwłaścicieli) z zarządcą nieruchomości lub wynikają bezpośrednio dla zarządcy z przepisów szczególnych. Odnosząc się zaś do wywodów zaskarżonej decyzji o braku przesłanek umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżąca stwierdziła, że organ administracji publicznej winien jest zbadać i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i uwarunkowania prawne sprawy. W omawianym przypadku rozważenia wymagały podstawy do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Za uzasadniony uznać należy zarzut skargi nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Aby można było stwierdzić wygaśnięcie decyzji zachodzić muszą łącznie wskazane w tym przepisie przesłanki. Pierwszą z nich jest bezprzedmiotowość decyzji. W literaturze podnosi się, że wynika ona z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie., Warszawa 2004, s. 764 - 765). W orzecznictwie uznaje się, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07 – Lex nr 466044). W świetle powyższego rację ma organ przekonując, że fakt wydania właścicielom nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej spornym budynkiem nie może być powodem do wygaśnięcia zarządu. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zobowiązanymi do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i to na nich nakładane są obowiązki usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy. Jeśli zatem wspomniany obowiązek został nałożony na zarządcę, co przecież nie było kwestionowane, to zarządca, a nie właściciele mają go wykonać. Tym bardziej, że nie wnosili oni o przekazanie im zarządu. Słusznie także zauważył organ, że orzeczenie o nakazie wydania nieruchomości z budynkiem nie niweczy podstaw na których został nałożony obowiązek doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Co więcej z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek roboty budowlane były w budynku prowadzone. Dopóki zły stan techniczny budynku nie będzie usunięty, nie będzie mowy o bezprzedmiotowości samej decyzji. Zupełnie niezrozumiałym jest twierdzenie skarżącej, która uważa, ze w pierwszej kolejności odpowiedzialność za zły stan techniczny budynku ponosi jego właściciel. Pogląd ten w okolicznościach sprawy nie może mieć przecież w ogóle zastosowania, skoro kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia złego stanu technicznego budynku została już przesądzona w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2004r., i to mimo, że zarówno w tej dacie, jak i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji właściciele nieruchomości byli znani. Fakt ten nie może mieć też wpływu na ocenę bezprzedmiotowości decyzji z uwagi na zakres zarządu, na co powołuje się skarżąca. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011r. ( II OSK 245/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) relacja między zarządcą nieruchomości a jej właścicielem opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej. Ustanowienie przez właściciela zarządcy nieruchomości upoważnia do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności nieruchomości i upoważnia do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności nieruchomości. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właściciela nieruchomości, ale nie właściciel, ale zarządca staje się ich stroną. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innego powodu. Z treści art. 66 w związku z art.61 ustawy prawo budowlane wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego może zostać nałożony wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym nie budzi też wątpliwości, że są oni także wyłącznymi stronami tego postępowania ( wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r. II OSK 999/06 ). Uzasadnione jest zatem przekonanie, że zmiana dotycząca tych podmiotów czyni nałożony na nich obowiązek niewykonalnym. Nie może bowiem wykonać ich podmiot, który zarządcą już nie jest. W konsekwencji niemożliwym byłoby przymuszenie go do wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. na drodze postępowania egzekucyjnego, tym samym prowadząc do jej bezprzedmiotowości. W tym kontekście skarżąca słusznie zarzuca, że organy rozpoznające sprawę niedostatecznie rozważyły kwestię sprawowanego przez nią zarządu. Treść zaskarżonej decyzji pozwala sądzić, że organy skupiły się jedynie na wykazaniu przedmiotowego charakteru decyzji opartej na art. 66 prawa budowlanego, dowodząc braku podstaw do uznania jej bezprzedmiotowości w razie zmiany podmiotu na który nałożono wspomniany obowiązek. Poglądu tego, jak już podano, nie można akceptować, a ponadto zauważyć trzeba, iż w myśl art. 185 ust. 2 ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) źródłem praw i obowiązków zarządcy nieruchomości, a zarazem podstawą prawną jego działań, jako zarządcy nieruchomości jest umowa określająca zasady i sposób wykonywania zarządu, która pod rygorem nieważności powinna mieć formę pisemną. W aktach sprawy nie ma jednak żadnej umowy, ani żadnego innego aktu, pozwalających na ustalenie statusu spółki i warunków sprawowania zarządu. Nie ustalono również, czy wobec powołanego w decyzji wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie, nakazującego wydanie budynku właścicielom, wspomniana ewentualna umowa nie została wypowiedziana lub rozwiązana w jakikolwiek inny sposób, co powodowałoby niewykonalność nałożonego na nią obowiązku. Skoro skarżąca podaje w skardze, że taką umową nie dysponuje, organy zobowiązane były tę kwestię wyjaśnić. Nie wiadomo przy tym, czy chodzi tu o dotychczasową umowę, czy umowę z właścicielami nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni tę kwestię i rozpozna sprawę uwzględniając powyższe uwagi. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.