II SA/Lu 997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i I. S. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał N. P. oraz W. P. i R. K., następcom prawnym zmarłego M. P., rozbiórkę części budynku mieszkalnego, dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę do jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. B. [...] w L. (dawna ul. B. [...]). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymano N. i M. P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie części budynku mieszkalnego, dobudowanej bez pozwolenia na budowę do jednorodzinnego budynku mieszkalnego istniejącego na działce przy ul. B. [...] w L. (dawny adres ul. B. [...]). Jednocześnie nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do 30 listopada 2010 r. W związku z tym, że N. i M. P. nie przedłożyli żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nakazano im wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego, dobudowanej bez pozwolenia na budowę do istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach orzeczenia organ zaznaczył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej – M. P. (zmarł [...] listopada 2010 r.). Powyższa decyzja organu drugiej instancji nie uchyliła postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., które tym samym pozostało w obiegu prawnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na działce przy ul. B. [...] w L., do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego M. P. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli M. i I. S. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie. W tej sytuacji, mając na uwadze fakt braku wywiązania się stron z nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. obowiązku, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanej części obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania N. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnego zrealizowania przybudówki murowanej (piwnica z wysokim parterem) dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce położonej przy ul. B. [...] w L., zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] lipca 2001 r. Organ pierwszej instancji ustalił, iż budynek przedmiotowej przybudówki został wzniesiony w 1996 r., więc zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia [...] marca 2003 r. Przepis ten stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, przy czym właściciel zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dyspozycja tego przepisu, zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430), ma zastosowanie również do spraw, w których postępowanie wszczęte zostało po dniu 11 lipca 2003 r., o ile przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. spełnione zostały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone w tym przepisie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25.02.2010 r., sygn. akt II SA/Lu 591/09). Organ podniósł, że w wyroku z dnia 17.09.2008 r., II OSK 298/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, jak również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), regulują kwestie intertemporalne w stosunku do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie niniejszych ustaw. Ustawodawca określił zakres czasowy stosowania nowych regulacji, co nie oznacza automatycznie, że bez znaczenia stała się sytuacja prawna podmiotów, które spełniły przesłanki określone w dotychczas obowiązujących przepisach przed wejściem z życie kolejnych zmian ustawowych. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy - Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko, jak podkreślił organ odwoławczy, znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 11 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i w konsekwencji przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po [...] lipca 2003 r. W związku z tym, zdaniem organu, należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i I. S., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) przez zastosowanie do sytuacji prawnej przybudówki do jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B. [...] w L. regulacji zawartej w art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r., pomimo, iż postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na tej działce zostało wszczęte przed upływem pięciu lat od dnia zakończenia budowy przedmiotowej przybudówki do budynku mieszkalnego; 2) art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a przez niedokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, kiedy zostały zakończone prace przy samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu przybudówki do jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B. [...] w L. i kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym zakresie oraz przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 3) art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a przez błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania w przedmiocie zaistnienia samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu przybudówki do jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B. [...] w L. i pominięcie okoliczności, iż datą tą winien być listopad 2000 r., oraz przez brak należytego uzasadnienia w tym zakresie; 4) art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo iż postępowanie administracyjne w przedmiocie zaistnienia samowoli budowlanej, polegającej wzniesieniu przybudówki do jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B. [...] w L. zostało wszczęte już w listopadzie 2000 r., a więc przed upływem 5 lat od dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2001 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2001 r., M. i I. S. zwrócili się z prośbą o interwencję w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez ich sąsiadów N. i M. P. zamieszkałych przy ul. B. [...] w L. Stąd też datą wszczęcia, na żądanie strony, postępowania w sprawie jest dzień doręczenia żądania strony organowi, tj. [...] kwietnia 2001 r. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., bowiem inwestor wystąpił przed tą datą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a organ nadzoru budowlanego powinien kontynuować postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na dotychczasowych zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r., było co najmniej przedwczesne. Sąd nie kwestionuje zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego poglądu dotyczącego wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, jak również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Prawdą jest, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, powinno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w powołanym przez organ drugiej instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), który ma ten skutek, że w przypadku, gdy od zakończenia samowolnej budowy obiektu bądź jego części do dnia 11 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, organy zobligowane są do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 522/07, Lex nr 486439, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 912/06, Lex nr 501316). Należy jednak podkreślić, że zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od uprzedniego wszechstronnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, pozwalającego w sposób jednoznaczny stwierdzić, w jakiej dacie nastąpiło zakończenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych, a także, czy istnienie samowolnie wzniesionego obiektu bądź jego części nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego terenu został uchwalony (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle tych kwestii nie badał, przyjmując, że organ pierwszej instancji ustalił datę realizacji budowy na 1996 r. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej takie ustalenie nie wynika, ponadto w pozostałych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy są różne, niekiedy sprzeczne dane dotyczące okresu prowadzenia i daty zakończenia tych robót (m. in. k. 130, 150 i 92 akt administracyjnych). Tak kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność musi być ustalona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Przesądzi ona bowiem, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Ponadto organ odwoławczy nie zbadał innej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie zgodności przedmiotowej części budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji materiału dowodowego w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji uwzględni powyższe uwagi. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceni, czy istnieją przesłanki zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., a w razie uznania, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, rozważy zastosowanie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.