II SAB/Lu 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. K. i R. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie opłaty planistycznej I. Zobowiązuje Wójta Gminy do podjęcia czynności w związku z pismem R. K. i L. K. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie opłaty planistycznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. Stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. K i L. K. 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania; Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], znak: [...] Wójt Gminy J. ustalił L. i R. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości S. w związku z uchwaleniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. W dniu [...] marca 2010 r. L. i R. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Wójt Gminy J. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi na jej wniesienie określonemu w art. 145a § 1 k.p.a. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania L. i R. K., decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę zachowania terminu do wniesienie skargi o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy J. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawców terminu do złożenia skargi o wznowienie. L. i R. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] kolegium odmówiło przywrócenia tego terminu. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 814/11 po rozpoznaniu skargi L. i R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie odmawiające przywrócenia terminu. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 770/12. Kierując się wskazaniami sądów co do dalszego postępowania w sprawie, kolegium decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] przywróciło termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchyliło w całości tę decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podkreśliło, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2005 r., jako nieostateczna, nie mogła być przedmiotem rozpoznania, gdyż skarga o wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie spraw zakończonych decyzją ostateczną. Zgodnie zaś z art. 150 § 1 k.p.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] i to właśnie ta decyzja ma przymiot ostatecznej. W związku z powyższym, organ drugiej instancji wyjaśnił, że skargę L. i R. K. o wznowienie postępowania Wójt Gminy J. powinien był przekazać kolegium jako organowi właściwemu. W dniu [...] lipca 2015 r. do kolegium wpłynęło zażalenie L. i R. małżeństwa [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie toczącej się z wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] zażalenie małżeństwa K. zostało uznane za nieuzasadnione. W dniu [...] grudnia 2015 r. R. K. i L. K. wnieśli skargę na bezczynność i na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy J. w sprawie toczącej się na skutek skargi z dnia [...] marca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., [...]. Według skarżących, bezczynność i przewlekłość tego organu polega na nieprzekazaniu do rozpoznania właściwemu organowi sprawy ze skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., [...], który to stan trwa od wydania ostatniej decyzji w tym przedmiocie, tj. od [...] października 2013 r., a tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy J. do przekazania akt sprawy do organu właściwego, o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Powołując się na treść art. 65 § 1 k.p.a., skarżący wskazali, że wniosek o wznowienie postępowania powinien być niezwłocznie przekazany przez wójta do kolegium, co do dnia wniesienia skargi nie nastąpiło. Skarga na bezczynność Wójta Gminy J. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Lu 1/16, zaś skarga na przewlekłość tego organu – pod sygnaturą akt – II SAB/Lu 2/16. W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy J. wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarg, wójt podniósł, że decyzja kolegium z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w sposób ostateczny rozstrzygnęła kwestię wniosku stron o wznowienie postępowania, w związku z czym nie było żadnych podstaw do przekazania wniosku do innego organu. Sprawa została zakończona, a Wójt Gminy J. nie pozostaje w bezczynności. Organ podkreślił, że wniosek małżeństwa K. o wznowienie postępowania wskazywał niewłaściwą decyzję i skierowany był do niewłaściwego organu. Wniosek powinien dotyczyć decyzji ostatecznej i powinien być skierowany do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, o czym strony zostały pouczone. W związku z tym, że w okolicznościach rozpoznawanych spraw zaistniała przesłanka określona w art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sąd postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt II SAB/Lu 2/16 ze sprawą o sygn. akt II SAB/Lu 1/16 i prowadzić je pod sygn. akt II SAB/Lu 1/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., II OSK 1904/09, CBOSA). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że zasadne są podniesione przeciwko Wójtowi Gminy J. zarzuty bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi L. i R. K. z dnia [...] marca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], ustalającą jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości S., w związku z uchwaleniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania Gminy J.. Bezsporne jest, że do dnia orzekania przez sąd w niniejszej sprawie Wójt Gminy J., do którego wpłynęła przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania, nie nadał jej prawidłowego biegu. Skoro bowiem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej L. i R. K. decyzję w ostatniej instancji wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., to stosownie do treści art. 150 § 1 k.p.a., ten organ, nie zaś Wójt Gminy J., był właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania w tej sprawie. Organ pierwszej instancji powinien był zatem przekazać skargę o wznowienie postepowania kolegium na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 150 § 1 k.p.a., czego nie uczynił, pozostając tym samym w bezczynności. Wójt Gminy J. nie dochował ponadto należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego w przedmiocie skargi L. i R. K. o wznowienie postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wprawdzie organ podejmował w sprawie określone czynności, ale były one błędne i nieefektywne, co z kolei czyni skutecznym zarzut przewlekłości postępowania. W dniu [...] maja 2010 r. Wójt Gminy J. wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie. Następnie, na skutek uchylenia tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wójt w dniu [...] kwietnia 2011 r. ponownie wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie. Zatem wójt wydał dwukrotnie merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie skargi o wznowienie postępowania mimo, że nie był organem właściwym do rozstrzygania w tej kwestii, zamiast niezwłocznie przekazać skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. W związku z powyższym, w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) należało zobowiązać Wójta Gminy J. do podjęcia czynności w związku ze skargą R. K. i L. K. o wznowienie postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Wójta Gminy [...] oraz przewlekłość postępowania tego organu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., które rozpoznawało odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a następnie wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownie odmawiającej wznowienia postępowania, nie dostrzegło, że organem właściwym do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania nie był wójt, ale kolegium. Okoliczność ta nie została również ujawniona przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Lu 814/11 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 770/12, które orzekały w przedmiocie skargi na postanowienie kolegium odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., w której kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą wznowienia postępowania i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji, podniesiono, że wójt powinien był niezwłocznie przekazać skargę o wznowienie postępowania kolegium jako organowi, który wydał w sprawie opłaty planistycznej decyzję w ostatniej instancji. Jednocześnie jednak, umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji jako niewłaściwym w sprawie, kolegium błędnie przyjęło, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Istotne jest również, że w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r., uznającym za niezasadne zażalenie skarżących na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy J., kolegium błędnie podniosło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., gdyż skarga o wznowienie postępowania nie może zostać rozpatrzona, dopóki w obrocie prawnym istnieje decyzja kolegium z [...] października 2013 r. Wójtowi Gminy J., który w niniejszej sprawie kierował się stanowiskiem organu wyżej instancji oraz sądów, nie sposób zarzucić lekceważącego traktowania jego obowiązków ustawowych, a tylko takie mogłoby uzasadniać uznanie bezczynności i przewlekłości postępowania tego organu za rażące. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postepowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.