II SAB/Lu 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi F. W. w L. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Sp. z o.o. w Lublinie do załatwienia wniosku F. W. w L. z dnia 15 listopada 2013 r. w części dotyczącej wysokości zarobków członków Zarządu i członków Rady Nadzorczej Spółki w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność [...] Sp. z o.o. w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Lublinie na rzecz F. W. w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Fundacji W. w Lublinie na bezczynność "M" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie (dalej jako "M" Sp. z o.o.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w przedmiotowym wniosku, wystosowanym w formie elektronicznej, zwróciła się do "M" Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej odpowiedź na pytanie, czy Spółka ta posiada Radę Nadzorczą, a jeśli tak – podanie imion i nazwisk jej członków oraz informacji o zarobkach w ujęciu rocznym lub miesięcznym (w kwotach brutto) oraz podanie imion i nazwisk członków Zarządu Spółki wraz z informacjami o ich zarobkach w ujęciu rocznym lub miesięcznym (w kwotach brutto). Do dnia 5 grudnia 2013 r. (data sporządzenia skargi) "M" Sp. z o.o. nie przesłała wnioskodawcy żądanych informacji. Skarżąca Fundacja podkreśliła, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Właścicielem "M" Sp. z o.o. jest natomiast w 99,9 % Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, którego z kolei właścicielem w 100% jest gmina L. W związku z powyższym – w ocenie strony skarżącej – należy uznać, że "M" Sp. z o.o. nie załatwiła sprawy w terminie i nie wyznaczyła skutecznie nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a zatem pozostaje w bezczynności. W oparciu o powyższe argumenty skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie "M" Sp. z o.o. do "wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (zgodnie z wnioskiem)" oraz stwierdzenie, że bezczynność "M" Sp. z o.o. w sprawie przedmiotowego wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto strona skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu "M" Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że "M" Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, w której udziały posiada Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne – L. Sp. z o.o. oraz "O" S.A. Wśród udziałowców Spółki nie ma natomiast jednostek samorządu terytorialnego i żadna taka jednostka nie ma w Spółce pozycji dominującej. Ponadto "M" Sp. z o.o. nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych, a jej działalność nie jest związana z wykonywaniem władzy publicznej. Polega ona natomiast na świadczeniu usług w zakresie ochrony osób i mienia, szkoleniu kierowców i wykonywaniu prac porządkowo-czystościowych. Powyższe argumenty – w ocenie Prezesa Zarządu "M" Sp. z o.o. – świadczą o tym, że Spółka ta nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie była zobowiązana do udzielenia informacji żądanych we wniosku skarżącej Fundacji. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, jako, że Spółka nie jest organem administracji publicznej, nie była ponadto zobowiązana do przekazania Sądowi skargi, jednak czynność tę podjęła. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 marca 2014 r. Prezes Zarządu Fundacji W. w Lublinie – K. J., oświadczył, że popiera skargę, lecz jedynie w zakresie dotyczącym zarobków członków Rady Nadzorczej i członków Zarządu, gdyż ich nazwiska uzyskał z Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że w świetle złożonego na rozprawie przez Prezesa Zarządu skarżącej Fundacji oświadczenia, iż popiera on skargę jedynie w części dotyczącej nierozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji na temat zarobków członków Rady Nadzorczej i członków Zarządu "M" Sp. z o.o., należy uznać, że w pozostałej części, w jakiej skarga dotyczyła wniosku o udzielenie informacji na temat funkcjonowania w powyższej Spółce Rady Nadzorczej oraz podania imion i nazwisk członków tego organu, a także imion i nazwisk członków Zarządu tej Spółki, skarga ta została cofnięta. Zgodnie natomiast z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę i sąd jest tą czynnością związany. Jednakże sąd może uznać cofnięcie za niedopuszczalne, jeżeli zmierzałoby ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W myśl zaś art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Zdaniem sądu, cofnięcie skargi w niniejszej sprawie nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 60 p.p.s.a. Dlatego też – na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – postępowanie w części, w której skarga została cofnięta, należało umorzyć. Aktualnym natomiast pozostało rozpoznanie skargi w części, w jakiej zarzuca ona "M" Sp. z o.o. bezczynność w zakresie zawartego w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. wniosku o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", informacji o zarobkach członków Rady Nadzorczej oraz członków Zarządu "M" Sp. z o.o. W ocenie Sądu skarga w tej części zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wypada podkreślić, iż przedmiotowa skarga – pomimo, że nie została poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia – jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Przechodząc do merytorycznej oceny podtrzymanej przez stronę skarżącą części skargi należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie przepisów u.d.i.p. - inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązek ten ciąży w szczególności na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników. Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z KRS Spółki "M" (k. 9-13 akt sądowych), właścicielem 99% jej akcji jest Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne – L. Sp. z o.o. w L. Z kolei właścicielem 100 % akcji MPK – L. Sp. z o.o. jest gmina L., co potwierdzają dane zamieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej MPK L. (dostępne pod adresem: www.mpk.bip.mbnet.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina L. pośrednio dysponuje większością głosów na zgromadzeniu wspólników "M" Sp. z o.o. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. W ocenie Sądu za uznaniem, że na "M" Sp. z o.o. ciążył obowiązek załatwienia wniosku skarżącej Fundacji zgodnie z przepisami u.d.i.p. dodatkowo przemawia okoliczność znana Sądowi z urzędu, tj. fakt, iż Spółka ta w czasie otrzymania przedmiotowego wniosku wykonywała działalność w zakresie kontroli biletów w obrębie transportu publicznego realizowanego przez MPK-L. Sp. z.o.o. na terenie miasta L. (okoliczność tę potwierdzają informacje zamieszczone na stronie internetowej Spółki "M" pod adresem: http://www.mkklublin.pl/kontrola_biletowa.htm, jak również na stronie internetowej Zarządu Transportu Miejskiego w L. pod adresem http://www.ztm.lublin.eu/index.php?op=content&sid=16&id=647 – jak wynika z komunikatu zamieszczonego na tej ostatniej stronie, działalność w tym zakresie Spółka wykonywała co najmniej do czasu unieważnienia przez ZTM w L. przetargu na usługę prowadzenia kontroli biletów na skutek orzeczenia Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie bowiem przyjmuje się, że podmioty, za pomocą których gmina realizuje powierzone jej w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) zadanie zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie zbiorowego transportu, jako, że wykonują w ten sposób zadania publiczne, są obowiązane do udostępniania posiadanych informacji publicznych (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 674/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 41/13 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 321/13 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organizacja kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest natomiast – w ocenie Sądu – nieodłącznym elementem tegoż zadania publicznego. Podmiot wykonujący tego rodzaju działalność jest zatem, już choćby z tego powodu, obowiązany do udostępniania informacji publicznych, jako "inny podmiot wykonujący zadania publiczne", o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie, że "M" Sp. z o.o. należy do podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w konsekwencji prowadzi do uznania, że żądanie wyrażone przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. dotyczy informacji publicznej. Informacją taką, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności zaś będzie nią informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit "c" i "f" u.d.i.p). W ocenie Sądu do tych właśnie kategorii, co do zasady, należy przyporządkować informacje na temat wydatków "M" Sp. z o.o. ponoszonych na wynagrodzenia osób zasiadających w jej organach. Skoro zatem "M" Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek strony skarżącej z dnia 4 listopada 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że Spółka winna załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przepisów u.d.i.p., tj. albo - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, albo w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, gdyby uznała, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., jak choćby prywatność osoby fizycznej, bądź tajemnica przedsiębiorcy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Krąg podmiotów określonych w tym przepisie jest bowiem szeroki, wobec czego konieczny jest jednolity, obowiązujący wszystkie te podmioty tryb załatwiania wniosków na podstawie przepisów komentowanej ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 210-211, jak również powołane tam orzecznictwo). Podkreślić wypada, że warunkiem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 listopada 2013 r. w jeden ze sposobów opisanych powyżej jest posiadanie przez "M" Sp. z o.o. objętych tym wnioskiem informacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie spełnienie przez adresata wniosku tego warunku jest jednak bezsporne, a nadto wynika z samego charakteru (treści) żądanych informacji. Nie ulega wątpliwości, że "M" Sp. z o.o., pomimo upływu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie udostępniła stronie skarżącej informacji objętych wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r., ani nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie ich udostępnienia. Spółka ta pozostaje zatem w bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku. W tej sytuacji zasadnym jest uwzględnienie skargi i zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia. Uwzględniając skargę Sąd nie jest jednak uprawniony – jak żąda tego strona skarżąca – zobowiązać Spółki wprost do udostępnienia żądanych informacji. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się bowiem jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz, czy został w tym trybie przez jego adresata załatwiony. Uwzględnienie takiej skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, jak choćby opisane w art. 5 u.d.i.p. Stwierdzenie istnienia takich podstaw w odniesieniu do informacji, wobec której złożono wniosek o jej udostępnienia, w każdym przypadku czyni jednak koniecznym wydanie decyzji odmownej, by adresat wniosku nie pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak należy podkreślić, że wydanie takiej decyzji może skutkować ponownym uruchomieniem postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie, na skutek jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, po wcześniejszym wyczerpaniu przez wnioskodawcę środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Fundacji W.i w Lublinie za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał "M" Sp. z o.o. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 listopada 2013 r. w części dotyczącej wysokości zarobków członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność "M" Sp. z o.o. w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki w niniejszej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie jest ona objęta art. 4 tej ustawy. Ponadto od daty wystąpienia przez stronę skarżącą z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej (15 listopada 2013 r.) do daty wniesienia skargi za pośrednictwem "M" Sp. z o.o. w Lublinie w dniu 5 grudnia 2013 r. upłynął stosunkowo niedługi okres czasu. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.