II SAB/Lu 102/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji "Miasto Obywatelskie L." z siedzibą w L. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 6 sierpnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga F. L. z siedzibą w L. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy do udostępnienia żądanych informacji publicznych: treści odwołania wniesionego przez S. Sp. z o.o. od decyzji z dnia 12 czerwca 2025 r., znak: [...] i dokumentów, notatek, opinii i korespondencji powstałych w związku z tą sprawą w okresie od dnia wydania ww. decyzji do dnia odpowiedzi na wniosek oraz stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 8 lipca 2025 r. F. L., działając jako strona postępowania administracyjnego (na podstawie postanowienia Wójta Gminy z dnia 19 września 2022 r., znak: [...]), złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący toczącego się postępowania w sprawie planowanej budowy zakładu S. R. S.. z o.o. Fundacja zażądała: 1. treści decyzji odmownej wydanej przez Wójta, 2. odwołania wniesionego przez inwestora, 3. wszelkich dokumentów związanych ze sprawą, w tym opinii, notatek i korespondencji urzędowej. Jak podała skarżąc odpowiedź Wójta z dnia 14 lipca 2025 r. ograniczyła się do wskazania linku do decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej, odmowy udostępnienia odwołania z argumentacją, że nie stanowi informacji publicznej i braku jakiejkolwiek reakcji na żądanie udostępnienia dokumentów wymienionych w pkt 3 wniosku. Stanowisko Wójta jest nie do pogodzenia z: • art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., • art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, • art. 4 ust. 1 i art. 6 Konwencji z Aarhus, • wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20.02.2013 r., II SAB/Wa 460/12, • wyrokiem NSA z dnia 27.11.2019 r., I OSK 1456/17, • wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25.01.2018 r., II SANVa 1676/17. Jak stwierdziła strona skarżąca zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, dokumenty składane przez strony postępowania administracyjnego (np. odwołania) stanowią informację publiczną, o ile dotyczą sprawy publicznej. Wójt powinien był zatem odwołanie udostępnić albo wydać formalną decyzję odmowną. Brak jakiejkolwiek reakcji na pkt 3 wniosku to z kolei klasyczna bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna powinna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wójt tego obowiązku nie dopełnił, a zarzucana bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa do informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy (dalej także jako "organ") wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga jest bezzasadna i winna zostać oddalona. Organ wyjaśnił, że F. L. w dniu 8 lipca 2025r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów zawartych w aktach sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie L. przez S. R. Sp. z o.o. (znak: [...]). Pismem z dnia 14 lipca 2025r. Wójt Gminy poinformował F. L. o możliwości zapoznania się z decyzja wydaną w sprawie na BIP Urzędu Gminy L., podając link do decyzji. Ponadto, Wójt poinformował skarżącego o przesłaniu całości akt sprawy razem z odwołaniem wniesionym przez S. R. Sp. z o.o. do SKO w L. i tym samym brakiem faktycznej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji. Dodatkowo, Wójt wyjaśnił skarżącemu, że odwołanie wniesione przez S. R. Sp. z o.o. nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie zostało wytworzone przez organ administracji publicznej. Organ, w pierwszej kolejności podkreślił, że w jego ocenie wymiar skargi i żądań skarżącego jest absurdalny. Jak wskazał organ F. L. jest stroną postępowania sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie L. przez S. R. Sp. z o.o. Postanowieniem Wójta Gminy z dnia 19.09.2022r. F. L. została dopuszczona do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Jako strona, F. L. posiada nieskrępowany dostęp do akt przedmiotowej sprawy, w tym wykonywania fotokopii kart akt sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, "Jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, do zawiadomienia stron innych niż podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia stosuje się przepisy art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zawiadomienie to następuje w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej tego organu.". Dlatego też wszelkie zawiadomienia w przedmiotowej sprawie następowały w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie Gminy L. oraz przez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Gminy L.. M.in. w dniu 12 czerwca 2025r. na stronie BIP Urzędu zostało opublikowanie obwieszczenie o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie L. przez S. R. Sp. z o.o. - ze względu na brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy wraz z aktami sprawy zostało przekazana do SKO w L. w dniu 8 lipca 2025r. i tego też dnia F. L. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, Wójt Gminy nie mógł fizycznie zrealizować tego wniosku, bowiem nie posiadał w Urzędzie akt sprawy ani też ich kopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W związku z powyższym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W sprawie nie jest sporne, że wójt gminy jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez skarżącą informacji wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organ wskazał, w jakim zakresie wniosek skarżących nie dotyczy informacji publicznej oraz jakich informacji nie posiada. Skarżąca w piśmie z dnia 8 lipca 2025 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie dotyczącym planowanej budowy zakładów S. R. Sp. z o.o. na terenie Gminy L. w postaci: 1. udostępnienia treści decyzji odmownej wydanej przez Wójta Gminy spółce [...] Sp. z o.o., 2. udostępnienie odwołania złożonego przez S. R. Sp. z o.o. od ww. decyzji (jeżeli zostało złożone), 3. udostępnienie wszelkich dokumentów, opinii, notatek służbowych, korespondencji i innych materiałów związanych z powyższą sprawą, które powstały w okresie od dnia wydania decyzji do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Pismem z dnia 14 lipca 2025 r. organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesyła decyzję znak: [...] z dnia 12 czerwca 2025 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie L. przez S. R. Sp. z o.o. Informuję przy tym, iż ww. decyzja od dnia 12 czerwca 2025 r., która jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy L. pod adresem: [...] ://[...].bip.lubelskie.pl/index.php?id=2038action=details8document_d=2179164. W powyższego wynika, że organ udostępnił wnioskodawcy żądaną decyzję z dnia 12 czerwca 2025 r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca wykonania tego obowiązku nie kwestionuje, a wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia: 1. treści odwołania wniesionego przez S. R. Sp. z o.o. od decyzji z dnia 12 czerwca 2025 r., znak: [...], 2. dokumentów, notatek, opinii i korespondencji powstałych w związku z tą sprawą w okresie od dnia wydania ww. decyzji do dnia odpowiedzi na wniosek. Organ w piśmie z dnia 14 lipca 2025 r. poinformował skarżącą, że samo odwołanie nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie wyczerpuje przesłanek art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Urz. Z 2022 r., poz. 902). Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych. Tym samym np. decyzja administracyjna, postanowienie czy notatka służbowa jest środkiem administracyjnym i podlega udostępnieniu. Natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) tego przymiotu nie posiada. Stanowisko takie należy podzielić. Odwołanie wniesione przez podmiot będący spółką prawa handlowego od decyzji środowiskowej nie jest bowiem ani dokumentem urzędowym, ani też nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ trafnie wskazał w odpowiedzi na wniosek na dwie okoliczności, które również, niezależnie od siebie, wykluczały możność udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji i dokumentów. Po pierwsze organ w piśmie z dnia 8 lipca 2025 r. zwrócił uwagę na to, że skarżąca - M. Obywatelskie L., jako strona postępowania (na mocy postanowienia Wójta Gminy znak: [...] z dnia 19 września 2022 r.) ma zagwarantowany dostęp do akt postępowania, w tym do odwołania - w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Po drugie organ wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2025 r. do Wójta Gminy wpłynęło odwołanie spółki S. R. od ww. decyzji. Zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Wójt przesłał to odwołanie wraz aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W związku z tym względem pkt. 2 i 3 wniosku, M. Obywatelskie L. powinno zwrócić się do organu odwoławczego (tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.). Skarżąca tak odwołania, jak i pozostałych dokumentów, żądała jako dokumentów związanych ze sprawą wydania decyzję znak: [...] z dnia 12 czerwca 2025 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tymczasem, na co zwrócił uwagę organ, a co przyznała w skardze również sama skarżąca, skarżąca jest stroną tego postępowania administracyjnego, co oznacza, że przysługuje jej dostęp do akt postępowania administracyjnego i wszystkich zgromadzonych w niej dokumentów, w tym tak decyzji, jak i innych materiałów takich jak opinie, notatki urzędowe, korespondencja urzędowa, na podstawie art. 73 i art. 74 k.p.a. Jak trafnie zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 563/19 zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie to nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie wtedy gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a., które regulują kwestie związane z dostępem do akt sprawy administracyjnej. Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to tak odwołania od decyzji organu I instancji, jak i wszystkich innych dokumentów związanych z aktami tej sprawy administracyjnej. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty mniej ważne i jako nieistotne nie włączone do akt administracyjnych to dokumenty takie są tzw. dokumentami wewnętrznymi, które nie stanowią informacji publicznej. Trafnie także udzielając odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej organ zwrócił uwagę, że nie posiada akt sprawy albowiem akta sprawy wraz z odwołaniem przesłał do organu odwoławczego - do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w związku z tym względem pkt. 2 i 3 wniosku, M. O. L. powinno zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Stanowisko takie należy uznać za prawidłowe. Organ może udostępnić tylko taką informację publiczną, która posiada. Jeżeli organ nie posiadał w chwili wpływu wniosku akt sprawy, w których miały być zawarte żądane informacje i dokumentu, to oczywiste jest, że nie mógł tych informacji i dokumentów udostępnić, o czym prawidłowo poinformowano wnioskodawcę. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.