II SAB/Lu 105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z 1 marca 2017 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w Z., zwrócił się o przyznanie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej w okresie od 6 stycznia 2013 r. do 5 lipca 2013 r. Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 72 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na powyższe żądanie, pismem z 7 marca 2017 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. Organ podniósł we wspominanym piśmie, że sprawa przyznania prawa do zasiłku była już przedmiotem postępowania, bowiem poprzedni wniosek skarżącego w tej sprawie z 21 maja 2015 r., jak i kolejny z 10 lipca 2015 r. - został rozpatrzony negatywnie. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zażalenie na wskazane wyżej postanowienie rozpoznano negatywnie, a sprawę zakończono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 maja 2016 r. oddalającym skargę. Skoro postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku na podstawie wniosków z dnia 21 maja 2015 r. i 10 lipca 2015 r. zostało zakończone, a nie wystąpiły nowe okoliczności w sprawie, to kolejny wniosek skarżącego z 1 marca 2017 r. w kwestii przyznania prawa do zasiłku należało pozostawić bez rozpatrzenia. Pismem z 7 kwietnia 2017 r. skarżący wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku z 1 marca 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie, Powiatowy Urząd Pracy w Z. pismem z 9 maja 2017 r. poinformował skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z 7 marca 2017 r. Organ dodatkowo wyjaśnił, że sprawa przyznania zasiłku dla bezrobotnych została ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem z [...] lipca 2015 r. i dlatego nie można rozpatrywać "tego samego przedmiotu sprawy" w sytuacji kiedy nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny. W dniu 10 kwietnia 2017 r. skarżący złożył do Wojewody L. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jego wniosku z 1 marca 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ II instancji uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że pismem z 7 marca 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy w Z., w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 marca 2017 r. W piśmie tym organ I instancji nie rozstrzygał istoty sprawy, a jedynie podał informację o przyczynach nierozpatrzenia wniosku skarżącego z 1 marca 2017 r. Sprawa przyznania prawa do zasiłku była przedmiotem postępowań prowadzonych w 2015 r. Organ II instancji ponadto podniósł, że powołana przez skarżącego we wniosku z 1 marca 2017 r. decyzja Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej w okresie od 30 maja 2012 r. do 5 stycznia 2013 r. oraz prawa do zasiłku w okresie od 7 czerwca 2012 r. do 6 grudnia 2012 r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z [...] czerwca 2015 r. Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 1 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 947/15 oddalił skargę. Organ II instancji wskazał, że wyrok ten jest prawomocny, korzysta z powagi rzeczy osądzonej, wobec czego nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Pismem z 23 czerwca 2017 r. M. G. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta. Skarżący podniósł, że doszło do przewlekłości postępowania w rozpoznaniu jego wniosku z 1 marca 2017 r. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 6 stycznia 2013 r. do 5 lipca 2013 r. Skarżący zarzucił, że do czasu wniesienia skargi, tj. do 23 czerwca 2017 r., jego wniosek z 1 marca 2017 r. nie został rozpatrzony. Stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organy w 2015 r., dotyczyło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 7 czerwca 2013 r., natomiast wnioskiem z 1 marca 2017 r. domaga się przyznania tego prawa w innym okresie, mianowicie od 6 stycznia do 5 lipca 2013 r. Skoro skarżący domagał się prawa do zasiłku w innym okresie, to organ powinien był wydać postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ od 1 marca 2017 r. nie wydał żadnego postanowienia w tym przedmiocie. Wystąpiła przewlekłość postępowania. W tych okolicznościach skarżący wniósł o: - zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy w Z. do rozpatrzenia wniosku z 1 marca 2017 r. poprzez wydanie stosownego postanowienia na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego; - stwierdzenie, że wystąpiło rażące naruszenie prawa oraz przewlekłość postępowania; - przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł za przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że w działaniach organu nie było przejawów przewlekłości w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w powołanych wyżej ustawach, badając legalność działań organu oraz rozpoznając sprawę na podstawie zarówno kryteriów materialnoprawnych wyznaczających prawa i obowiązki stron, jak też proceduralnych, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Prezydent Miasta nie dopuścił się bowiem przewlekłości w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z 1 marca 2017 r. o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na wstępie podnieść należy, że skarga na przewlekłość postępowania została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym po wejściu w życie wskazanych przepisów utrwaliła się linia orzecznicza akcentująca, że pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje, gdy organ administracji nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podjęte przez organ czynności procesowe mają charakter czynności pozornych, nie mających istotnego znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stan prowadzenia postępowania w sposób przewlekły zaistnieje, gdy organowi można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie albo zarzut prowadzenia czynności pozornych, pozbawionych znaczenia dla załatwienia sprawy. Zatem przewlekłość postępowania można zdefiniować jako stan opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również stan nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 194/14; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13 CBOSA). Analogiczne rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania" akcentowane jest w literaturze przedmiotu (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3 Warszawa 2015, s.77; J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s.44). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że o stwierdzeniu przewlekłości postępowania przed organem administracji państwowej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok terminów przewidzianych art. 35 § 1 - 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujących do wydania rozstrzygnięć co do jej istoty, uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy i postawę (zaniechanie lub wadliwość działań) stron i uczestników tego postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13). Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania sąd administracyjny winien skontrolować, czy organ podjął czynności zmierzające do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu czynności te były podejmowane, czy nie są to czynności jedynie pozorne, niepotrzebnie przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do osiągnięcia celu tego postępowania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania organu odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z 1 marca 2017 r. o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 6 stycznia do 5 lipca 2013 r. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z 7 marca 2017 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Następnie pismem z 9 maja 2017 r. organ odpowiedział na kolejne pismo skarżącego z 7 kwietnia 2017 r., złożone w tej sprawie. Oceniając ramy czasowe działania organu stwierdzić należy, że nie miało ono cech przewlekłości postępowania. Terminy załatwienia sprawy określają przepisy art. 35 § 1 - 3 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Analizując tok podejmowanych przez organ czynności brak jest podstaw do uznania przedstawionego w skardze stanowiska, że organ działał przewlekłe. Odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 marca 2017 r. organ udzielił już 7 marca 2017 r., a więc szóstego dnia od daty wpływu wniosku. Następna czynność Prezydenta Miasta, tj. pismo z 9 maja 2017 r. podtrzymujące stanowisko organu wyrażone w piśmie z 7 marca 2017 r. (będące reakcją na kolejne pismo skarżącego w tej sprawie), została podjęta w ciągu miesiąca od daty wpływu pisma strony w dniu 10 kwietnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że zażalenie skarżącego z 10 kwietnia 2017 r. skierowane do Wojewody L. zostało rozpatrzone 5 maja 2017 r. Fakt, że organ nie załatwił wniosku skarżącego zgodnie z jego żądaniem, nie przemawia za uznaniem, że doszło do przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie nie została wydana ani decyzja w przedmiocie przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku za okres od 6 stycznia do 5 lipca 2013 r., ani postanowienie o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 K.p.a. Okoliczność, że organ nie rozstrzygnął o istocie sprawy wynikającej z wniosku skarżącego z 1 marca 2017 r., nie świadczy jednakże o tym, że jego działania były pozorne i nieefektywne i nie zmierzały do załatwienia sprawy. Oceniając prawidłowość działania organu administracji w tym względzie należy mieć na uwadze, że wniosek skarżącego z 1 marca 2017 r. jest kolejnym wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zatem organ był zobowiązany wziąć pod uwagę, że sprawa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych była już przedmiotem postępowania prowadzonego w 2015 r. Mając na uwadze przedmiot wniosku podnieść należy, że instytucję zasiłku dla osoby bezrobotnej regulują przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy. Unormowanie to wskazuje, że podstawowym warunkiem przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest zarejestrowanie się we właściwym urzędzie pracy, a więc posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Dopiero bowiem wobec osoby posiadającej taki status, organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu, bądź odmowie przyznania prawa do zasiłku. W piśmie z 7 marca 2017 r. organ poinformował skarżącego o przyczynach nierozpatrzenia jego wniosku. Wskazał, że sprawa przyznania prawa do zasiłku była już przedmiotem postępowań prowadzonych w 2015 r. Organ I instancji wydał w tej sprawie postanowienie z [...] lipca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że skarżący nie może być stroną postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Wojewoda L. utrzymał to postanowienie w mocy. Skarżący wniósł na postanowienie Wojewody L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 256/16 Sąd oddalił skargę. Orzeczenie to jest prawomocne. Zwrócić również należy uwagę, że powołana we wniosku skarżącego decyzja z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej od 30 maja 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 947/15 oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody L.. Wyrok ten jest prawomocny. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że sprawa dotycząca przewlekłości prowadzonego postępowania, nie jest tym rodzajem postępowania (środkiem prawnym), w którym dopuszczalne jest zwalczanie merytorycznego stanowiska organów administracji, wyrażonych w sprawie. Wspomniane wyżej orzeczenia Wojewody L. uzyskały przymiot prawomocności. Funkcjonują one zatem w obrocie prawnym i wywołują wszelkie skutki prawne, stąd też nie jest dopuszczalne ich wzruszenie w trybie skargi na przewlekłość postępowania. Skarżący nadal nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, tak więc stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, nie wystąpiły również nowe okoliczności mające wpływ na przedmiotową sprawę. Nie uległ zmianie również stan prawny sprawy, bowiem nadal zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje tylko osobie zarejestrowanej jako bezrobotna, spełniającej warunki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że Prezydent Miasta - jako organ w imieniu którego działał Powiatowy Urząd Pracy w Z. -nie załatwiał wniosku skarżącego z 1 marca 2017 r. w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, odstępy czasowe pomiędzy pismami strony, a reakcją organu nie wskazują na jego opieszałość, czy podejmowanie działań skierowanych na przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W szczególności brak jest podstaw do zarzucenia organowi przewlekłości z powodu załatwienia wniosku w sposób inny od oczekiwanego przez skarżącego. Jak to już bowiem podniesiono we wcześniejszych uwagach, żądanie skarżącego nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.