II SAB/Lu 110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosku K. P. z dnia 13 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [..] Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w L. na rzecz K. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 grudnia 2012r. K. P. zwróciła się do P. D. S.A. Oddział w R. o zawarcie umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz spółki z tytułu posadowionych na jej nieruchomościach nr 139 i 342/1 położonych w miejscowości Korczyna urządzeń elektromagnetycznych ,będących własnością spółki. Ponadto zażądała wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres od 30 października 2002r. do 30 października 2012r. i wniosła o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy na nich wspomnianych urządzeń. W piśmie z dnia 16 stycznia 2013r. Dyrektor Oddziału Spółki w R. potwierdził, że na nieruchomościach wnioskodawczyni znajduje się infrastruktura, która została wybudowana w latach 50 - tych ubiegłego wieku. Wobec powyższego spółka podniosła zarzut zasiedzenia służebności. Ponadto zgłoszone roszczenie uznano za niezasadne i odmówiono jego zadośćuczynieniu. W tej sytuacji K. P. wniosła za pośrednictwem P. D. S.A w R. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność P. D. S.A w L., polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie skarżącej w przypadku skarg na bezczynność nie jest związana jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść, aż do ustalenia stanu bezczynności, nie poprzedzając jej wniesienia złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego. Jej zdaniem Spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5 zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżącej dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na Spółkę obowiązek ich udzielenia. Podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała wnioskowanych przez siebie dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucenie skargi uzasadniła brakiem uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast merytorycznie do skargi Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie Spółki nie można za zidentyfikowane uznać "wszelkich ewentualnych decyzji". Już tak sformułowane żądanie oznacza, według spółki, że nie chodzi tu o kategorię informacji publicznej. Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. W ocenie spółki trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącej, związanym z dochodzonym przez nią wynagrodzeniem, co należy do stosunków typowo cywilnych. Zdaniem spółki skarżąca nie jest zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, ale zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jej roszczeń cywilnych. W takim jednak przypadku skarżąca powinna żądać dokumentów na podstawie kodeksu postępowania cywilnego, które zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy, wyprzedzają jej zastosowanie. Poza tym, uznanie informacji za informacje publiczne i zobowiązanie do ich udostępnienia prowadzi do negatywnych dla spółki rozstrzygnięć w postępowaniu sądowym o zapłatę. Wskutek powyższego po jej stronie rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, że prywatny interes skarżącej znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Potocznie zaś formułowane oceny co do publicznego charakteru realizowanych zadań sprowadzają się wyłącznie do realizacji przyłączenia i dostępu do sieci dystrybucyjnej ( art.7 prawa energetycznego ) i wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracji do regulowania tego typu stosunków. Również pozycja materialno – ustrojowa Prezesa Urzędu Energetyki czy Ministra Gospodarki, a także m.in. przypisanie zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego, które mogą być przekazywane świadczą, że spółka nie realizuje zadań publicznych. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu z którego działalnością czy bezczynnością istnieje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Zdaniem spółki, nawet jednak, gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie powinno odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka zakwestionowała ocenę skarżącej co do zakwalifikowania zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako zadań publicznych z uwagi na ich znaczenie dla życia obywateli i bezpieczeństwa państwa. W jej mniemaniu wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją praw podmiotowych obywateli, które w tym przypadku realizowane są wyłącznie przez regulatora rynku, którym jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Sama spółka nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu. Ponadto przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej de facto i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji, niż inni przedsiębiorcy. Potwierdza to, w opinii spółki, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonuje zadania publiczne. W mniemaniu spółki żądane informacje nie mogą być ujawnione także z powodu objęcia ich definicją tajemnicy przedsiębiorstwa, przez którą stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy rozumieć nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje dotyczą regulacji posadowienia urządzeń, co do których skarżąca zapowiada spór, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę skarżącego. Ze względu na to zaś, że dostęp do tego rodzaju informacji ma wąskie grono pracowników, a ponadto spółka objęta jest (cz.II Załącznika, poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.), to nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje mają status publicznych, nie mogłyby być one udostępnione na podstawie regulacji art. 5 ustaw z powodu konieczności ochrony jej tajemnic. Teza ta znajduje w przekonaniu spółki uzasadnienie także w tym, że wchodzi w skład Grupy Kapitałowej, tworzonej przez P. P. G. E. SA, która jest notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Spółka zwróciła uwagę na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, co ma miejsce w tym przypadku. Spółka zaznaczyła jednak, że nie jest objęta wykazem jednostek prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rację ma przede wszystkim skarżąca, kiedy podnosi, że nie była zobligowana wezwać spółkę do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Równie zasadny jest zarzut skarżącej co do pozostawania spółki w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie reaguje na żądanie, ale również, gdy powstaje spór co do charakteru informacji. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że Spółka w ogóle na żądanie skarżącej nie odpowiedziała. W kolejnych pismach koncentrowała się wyłącznie na kwestiach dotyczących roszczenia skarżącej o wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z jej działki oraz ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu. Jest oczywiste, że w tej sytuacji nie wiadomo, czy odmawia ona żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, czy też z innego powodu informacji tej nie udziela. Wobec braku jakiegokolwiek stanowiska co do wniosku skarżącej uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. I OSK 554/11 opubl. w CBOSA ). Sąd uznał natomiast, że wskazana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie spółka nie ustosunkowała się do żądania skarżącej, ale odpowiedziała na pismo, polemizując z jej stanowiskiem, co do zgłoszonych roszczeń. Można też sądzić, że właśnie brak podstaw do ich zaspokojenia uznano za zwolnienie także z udostępnienia wnioskowanych informacji. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać P. S.A w L. do rozpoznania wniosku skarżącej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy i § 14 ust.2 pkt.1 lit. c ) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ).