II SAB/Lu 130/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego w B. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosku R. S. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego w B. do rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. przyznaje radcy prawnemu K. Ł. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wnioskiem z 15 lipca 2020 r., który wpłynął do Sądu Rejonowego w B. 22 lipca 2020 r. R. S. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem 056 i 056s, wyjaśniając, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Pismem z dnia 24 lipca 2020 r., doręczonym wnioskodawcy 30 lipca 2020 r., został on wezwany do złożenia wniosku w czytelnej formie, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez biegu. Pismem z 3 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do Sądu Rejonowego w B. 7 sierpnia 2020 r., R. S. wskazał, że wniosek z 15 lipca 2020 r. sporządził z należytym staraniem. Pismem z 20 sierpnia 2020 r., doręczonym wnioskodawcy 25 sierpnia 2020 r., został on wezwany do wykazania w terminie 14 dni, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy jej udzielenia. Pismem z 27 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do Sądu Rejonowego w B. 3 września 2020 r., R. S. oświadczył, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej i wniósł o udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem. Wraz z pismem przewodnim z 7 września 2020 r., doręczonym wnioskodawcy 11 września 2020 r., otrzymał on "Wykaz spraw o symbolu 056 zarejestrowanych w Sądzie Rejonowym w B. I Wydziale Cywilnym w latach 2017 - 2018" wraz z informacją, że w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego w B. w latach 2017 - 2018 nie zarejestrowano spraw o symbolu 056s. Z wykazu tego wynika, że w roku 2017 zarejestrowano w tym Wydziale 22 sprawy o symbolu 056, z czego w 6 z nich (sygn. [...]) wydano wyroki. W dniu 5 listopada 2020 r. R. S. wniósł skargę na bezczynność i na przewlekłość postępowania Prezesa Sądu Rejonowego [...]. Skarga na bezczynność została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Lu 130/20, zaś skarga na przewlekłość – pod sygnaturą akt II SAB/Lu 131/20. R. S. wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych w sprawie kosztów, w tym kosztów wysyłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. W uzasadnieniu skarg Skarżący wskazał, że zwrócił się do Prezesa SR w B. o udostępnienie informacji publicznej, która nie została mu udostępniona. W odpowiedziach na skargi Prezes Sądu Rejonowego [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej, podnosząc, że 18 listopada 2020 r. skarżącemu zostały przesłane zanonimizowane kserokopie wyroków wydanych w sprawach oznaczonych w Sądzie Rejonowym w B. sygnaturami: [...]. Organ dodał, że sposób wytworzenia żądanej informacji, wymagający kwerendy kilkudziesięciu akt, a także analizy dokumentów potrzebnych do jej udzielenia, pozwalał na zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, uwzględniwszy liczebność pracowników Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w B. oraz absencje w okresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 roku, sygn. I OSK 242/20). Zgodnie z aktualnym poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 roku, (I OSK 96/20, LEX nr 3017873), bieg terminu do załatwienia wniosku w przypadku, gdy doszło do uzasadnionego wezwania o jego sprecyzowanie, należy liczyć od daty otrzymania sprecyzowanego wniosku, w przeciwnym razie opieszałość wnioskodawcy w udzieleniu żądanych wyjaśnień mogłaby negatywnie wpłynąć na możliwość zachowania terminów ustawowych przez podmiot zobowiązany. Tezę tą NSA sformułował na kanwie stanu faktycznego, w którym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie dopiero szczegółowa kwerenda akt, a następnie ich analiza oraz anonimizacja wyroków pozwoliła na realizację żądania wnioskodawcy. Postanowieniem z 9 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy II SAB/Lu 130 oraz II SAB/Lu 131/20 i prowadzić obie sprawy pod jedną sygnaturą II SAB/Lu 130/20. R. S. wniósł także skargę na przewlekłość postępowania Inne w sprawie z opisanego wyżej wniosku, zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SAB/Lu 131/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego [...] jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Żądana informacja obejmująca udostępnienie kopii wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem 056 i 056s, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy z 2001 r. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Taką informację stanowi w szczególności treść orzeczeń sądowych, co wynika z przykładowego wyliczenia rodzajów informacji publicznej zamieszczonego przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Innymi słowy, jedynie udostępnienie informacji przetworzonej zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia kryterium w postaci wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Analizując zasadność zarzutu bezczynności i przewlekłości postepowania Prezesa Sądu Rejonowego [...], należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądania przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Wobec braku definicji legalnej "informacji przetworzonej" oraz będącej jej przeciwieństwem "informacji prostej", trzeba sięgnąć w tym zakresie po ugruntowane już stanowisko doktryny prawa i orzecznictwa sądowego. Informacją prostą jest informacja, która nie wymaga przetworzenia, a zatem informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz stanowią jedynie pewne jej opracowanie tak, aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Z kolei "informacja przetworzona" to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przygotowanie takiej informacji często wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie stanowią więc informacji przetworzonej dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji. W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji. Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei według drugiego poglądu dominującego w orzecznictwie i doktrynie, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA). Zatem także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 – CBOSA). Pogląd ten w pełni podziela Sąd w niniejszym składzie. W świetle powyższego Prezes Sądu nieprawidłowo zakwalifikował wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu sądu. Wprawdzie sytuacja ta ulega zmianie wówczas, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że zbiór orzeczeń, których udostępnienia żądał skarżący, obejmuje jedynie sześć wyroków wydanych w sprawach oznaczonych w Sądzie Rejonowym w Biłgoraju sygnaturami: [...]. Przy tak niewielkiej liczbie żądanych dokumentów nie sposób przyjąć, że czasochłonność, liczba zaangażowanych pracowników, czy zakres wniosku powodujący konieczność anonimizacji dokumentów, mogły zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Żądana przez skarżącego informacja jest informacją prostą, którą podmiot zobowiązany miał obowiązek udostępnić bez wzywania wnioskodawcy do wskazania istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Prezes Sądu Rejonowego [...] nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tej informacji. Informacja ta została skarżącemu udzielona dopiero 18 listopada 2020 r., a zatem już po wniesieniu przez niego skargi do Sądu, co miało miejsce 5 listopada 2020 r. W sytuacji, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Jednocześnie Sąd, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., uznał, że organ dopuścił się bezczynności, a także przewlekłości postępowania, ponieważ bezpodstawnie wezwał wnioskodawcę najpierw do sprecyzowania wniosku, a następnie do wskazania istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Organ nie tylko więc nie dotrzymał ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej, co przesądziło o stwierdzeniu bezczynności, ale także podejmował czynności w sposób nieefektywny i niecelowy, co świadczyło o przewlekłości postępowania. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast z postępowaniem przewlekłym mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa w sposób nieefektywny, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. odwlekanie zakończenia postępowania, pomimo posiadania wystarczającego materiału do rozstrzygnięcia sprawy, bez podania uzasadnionych przyczyn takiego działania), co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia. Pojęcia "bezczynność organu" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" częściowo się pokrywają. Mogą zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności w sposób wadliwy i nieefektywny, przekraczając przy tym termin do załatwienia sprawy, a więc dopuszczając się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość postępowania podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II wyroku). Zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie była bowiem skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a jedynie błędnej wykładni pojęcia "informacja przetworzona". Sąd dokonał tej oceny również przy uwzględnieniu ilości i częstotliwości wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze. W związku z tym Sąd oddalił skargę w zakresie, w którym obejmowała żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz.68). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.