I OSK 242/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 615/19 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 615/19 oddalił skargę D.C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. D.C. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji "jakie czynności administracyjno – techniczne wykonywał Sąd Apelacyjny Wydział Karny w [...] w grudniu 2017 r.". W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wnioskodawca sprecyzował, że domaga się informacji na temat tego, czy Sąd Apelacyjny – Wydział Karny w okresie od dnia 1 października do 31 grudnia 2017 r. "wykonał czynności administracyjno – techniczne polegające na wydaniu zarządzenia w przedmiocie doprowadzenia oskarżonego na jednorazowe badanie lekarskie do specjalisty, a następnie poprzez użycie środków przymusu bezpośredniego lub pod groźbą ich użycia przymusowo doprowadził tę osobę na wyznaczone czynności procesowe?". Z uwagi na nieudzielenie przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie obejmujące wykazanie powodów, ze względu na które udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił D.C. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania D.C. od ww. decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji podniesiono, że brak było podstaw do przetworzenia żądanej informacji publicznej według kryteriów wskazanych przez skarżącego, bowiem nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia. Prawdopodobnym jest, że żądane informacje są niezbędne jedynie dla celów prywatnych skarżącego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.C. W uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja publiczna może być ustalona na podstawie systemu komputerowego używanego przez Sąd Apelacyjny w [...]. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przez Sądem I instancji w dniu 13 września 2019 r. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: a) pisma Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; b) pisma Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., z którego wynika, że udzielone skarżącemu informacje w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. ustalono na podstawie programu Currenda II Wydziału Karnego (nie przedstawiono pisma z dnia [...] marca 2019 r.); c) decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. o uchyleniu decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, z uwagi na konieczność ustalenia, czy wnioskowana informacja jest do ustalenia w sposób prosty na podstawie systemu informatycznego, na okoliczność wykazania, że systemy informatyczne wymienionych sądów pozwalały na pozyskanie spornych informacji. Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z ww. dokumentów. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 615/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.C. Sąd wskazał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania oświadczenia zawartego w piśmie Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2018 r. informującego wnioskodawcę o nieposiadaniu "gotowej" informacji w formie objętej wnioskiem. Żądana informacja musiałaby być stworzona, co polegałaby na "wydobyciu" z akt 640 spraw, konkretnej informacji i tym samym należało zakwalifikować ją jako informację przetworzoną. Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący nie wykazał, w chwili składania wniosku, szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania żądanej informacji, to prawidłowo zostało mu odmówione jej udostępnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.C. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż informacja publiczna żądana w niniejszej sprawie jest informacją przetworzoną, podczas gdy nie wymaga ona szczególnego zaangażowania intelektualnego, dokonywania zestawień, porównań lub innych operacji logicznych, a jedynie zebrania wielu składowych informacji prostych, co nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej, a tym samym złożona skarga powinna zostać uwzględniona; 2. art. 15 u.d.i.p. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie, tj. wadliwe uznanie, iż informacja żądana w niniejszej sprawie jest informacją przetworzoną, podczas gdy powinna zostać uznana za informację przekształconą, a tym samym wniosek winien zostać uwzględniony, a złożona skarga powinna zostać uwzględniona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji, a także orzekające w sprawie organy błędnie zakwalifikowały żądaną informację jako przetworzoną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacja została wytworzona i obiektywnie istnieje, zatem jej udostępnienie nie wiąże się z koniecznością jej przekształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Istota sporu zarysowana pomiędzy Sądem I instancji i skarżącym kasacyjnie sprowadza się do oceny tego, czy żądana w niniejszej sprawie informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona" – na co zwraca uwagę tak Sąd I instancji, jak i autor kasacji – prowadzi do prób zdefiniowania owego pojęcia zarówno przez doktrynę prawa, jak i judykaturę. Wśród poglądów wyrażanych w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych na szczególną uwagę zasługuje ten wskazujący, iż informacją przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacja taka jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jest ona wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ponadto może ona być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, choć nie musi być rodzajowo nową informacją i może składać się z już istniejących informacji, ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności jej pozyskania, liczby zaangażowanych pracowników, może być potraktowana jako informacja przetworzona. (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe wskazuje, iż wypracowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacja przetworzona" jest wielowątkowa i obejmuje zróżnicowane informacje powstałe w następstwie niejednorodnego działania podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia. Informacją przetworzoną może być zatem zarówno informacja, która jest wytworzoną rodzajowo nową informacją powstałą w wyniku dokonania stosownych zestawień, analiz, obliczeń, porównań oraz ekspertyz, jak i informacja już istniejąca, wydobyta jako informacja cząstkowa z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które prowadzone są w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i zachodzi konieczność odpowiedniego ich przygotowania na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjna podziela powyższe zapatrywanie, uznając je za ugruntowane w aktualnym orzecznictwie i akceptowane w doktrynie (vide: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, uwagi do art. 3). Tym samym nie można zgodzić się z poglądem autora kasacji wskazującym, że wyszukanie, według kryterium wskazanego przez wnioskodawcę, wielu istniejących informacji prostych, nawet jeśli wiąże się z znacznym nakładem pracy i kosztownością, nie prowadzi do powstania informacji przetworzonej. Odnosząc się, w następstwie powyższego wprowadzenia, do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, iż proces wykładni określonego pojęcia użytego w przepisie prawa i zastosowania tegoż przepisu odbywa się na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika natomiast, iż we wskazanym we wniosku okresie od dnia 1 października do 31 grudnia 2017 r. zarządzenia o doprowadzeniu oskarżonego na jednodniowe badanie do specjalisty, przy konieczności użycia środków przymusu bezpośredniego lub groźby ich użycia, mogło nastąpić w 640 sprawach prowadzonych w ramach trzech odrębnych repertoriów prowadzonych przez Sąd Apelacyjny w [...] Wydział Karny, a doprowadzenie na badanie do specjalisty nie było odrębnie rejestrowane w systemie informacyjnym ww. podmiotu i nie dysponuje on gotowym dokumentem zawierającym żądane we wniosku informacje. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż wytworzenie informacji według wskazań wnioskodawcy wymagałoby kwerendy, przejrzenia i analizy akt 640 spraw sądowych celem odnalezienia zarządzeń o doprowadzeniu, które spełniałyby kryteria wskazane we wniosku o dostęp do informacji publicznej, a następnie ustalenia okoliczności związanych z użyciem środków przymusu bezpośredniego lub groźby ich użycia celem doprowadzenia na wyznaczone czynności procesowe. Istotne jest także wskazanie tego, że powyższe czynności winny być poprzedzone ustaleniem, które z ww. 640 akt spraw znajdują się nadal w Sądzie Apelacyjnym w [...], bowiem część akt została zwrócona do sądów I instancji lub też, w związku z wniesioną kasacją, przekazana do Sądu Najwyższego. Implikuje to konieczność zażądania przez Sąd Apelacyjny w [...] przesłania akt tych spraw, co mogłoby okazać się utrudnione albo wręcz nieskuteczne z uwagi na toczące się w tych sprawach czynności procesowe. Powyższe niezakwestionowane ustalenia wskazują, iż udzielenie żądanych informacji wymaga selekcji i analizy dokumentów zawartych w 640 aktach spraw sądowych aby móc określić, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych wydawał wskazane przez wnioskodawcę zarządzenia i następnie doprowadzał oskarżonego na wyznaczone czynności procesowe. Powyższe jasno stanowi, iż udostępnienie wnioskowanych informacji wymagałoby wytworzenia jakościowo nowej informacji. Pomimo tego, że jej źródłem są materiały, które powinny znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i może ona stanowić sumę informacji prostych, to jednak sposób jej wytworzenia, w następstwie kwerendy i selekcji bardzo wielu akt spraw sądowych, a także analizy dokumentów potrzebnych do jej udzielenia, pozwala zgodzić się z Sądem I instancji, iż żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z kolei zakres koniecznej analizy akt sądowych, uwzględniający kryteria wyszukiwania informacji wskazane we wniosku o dostęp do informacji publicznej, przeczy tezie autora kasacji, iż wyodrębnienie żądanej informacji nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników Sądu Apelacyjnego w [...]. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż powyższa selekcja i analiza dokumentów źródłowych nie stanowi zwykłych czynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie owej informacji wymagałoby podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego w [...] i utrudniły wykonywanie przypisanych mu zadań. Również z powyższego punktu widzenia wnioskowaną informację, pomimo iż może składać się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (vide: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. WK 2016, uwaga 1 do art. 3). Nie jest zatem trafny zarzut kasacyjny wskazujący na wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 u.d.i.p. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie powyższych przepisów, wypada wskazać, iż zarzut te został wadliwie sformułowany. Przepis art. 15 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów reglamentujących kwestie związane z kosztami dostępu do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przyjmuje się, iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji przywołując jako naruszony ogólnie przepis art. 15 u.d.i.p. powyższego warunku nie spełnił. Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 u.d.i.p. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).