II SAB/Lu 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 3 marca 2014 r. K. W., reprezentowana przez radcę prawnego J. Z., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Wojewody – skargę na bezczynność tego organu, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną, tj. instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, instalacją gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków, na działkach nr ewid. [...] położonych w S. , gmina R. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę chłodni i magazynu na G. . Skarżąca wniosła też o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie złożonego przez nią w dniu 15 listopada 2012 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] – w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, a ponadto o zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w toku postępowania administracyjnego objętego przedmiotową skargą miał miejsce następujący przebieg zdarzeń: W dniu 15 listopada 2012 r. K. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozpoznanie wniosku zajęło Wojewodzie ponad 4 miesiące, bowiem decyzja w tej sprawie wydana została w dniu [...] r. i doręczona wnioskodawczyni w dniu 17 kwietnia 2013 r. Decyzja ta została jednak następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora N. B., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewodzie, który dopiero w dniu [...] wydał kolejną decyzję w sprawie. Również jednak i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącą, iż do dnia 19 lutego 2014 r. decyzja w sprawie zostanie wydana. Wcześniej Wojewoda przesłał jednak ponownie akta do Głównego Inspektora N. B. z uwagi na złożenie przez uczestnika postępowania skargi na decyzję tego ostatniego organu do WSA w L. . W dniu poprzedzającym sporządzenie skargi Wojewoda poinformował pełnomocnika skarżącej, iż wystąpił do WSA w L. o wypożyczenie akt celem wydania decyzji. Do dnia sporządzenia skargi skarżąca nie została jednak powiadomiona o terminie załatwienia sprawy. W konsekwencji jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – jak stwierdziła skarżąca – nie został dotychczas rozpoznany. W ocenie K. W., przedłużające się postępowanie naraża na szkodę nie tylko ją, lecz również inwestorów, bowiem kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać ostatecznie "unieważniona". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej z dnia 15 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę, wpłynął do jego siedziby w dniu 22 listopada 2012 r. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r., [...] Wojewoda wystąpił do Starostwa Powiatowego [...] o przesłanie całości akt administracyjnych dotyczących przedmiotowego pozwolenia. Akta te otrzymał w dniu 4 grudnia 2012 r. Następnie w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r., [...], organ wystąpił do pełnomocnika wnioskodawczyni o wskazanie, z własności której nieruchomości wynikają uprawnienia wnioskodawczyni jako strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na to pismo wpłynęła do organu w dniu 8 lutego 2013 r. Z kolei w dniu 19 lutego 2013 r. Wojewoda otrzymał pismo pełnomocnika wnioskodawczyni wraz z dokumentacją dotyczącą spornej inwestycji budowlanej. W dniu 21 lutego 2013 r. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] o czym pisemnie zawiadomił strony. W dniu 26 marca 2013 r. firma G. wniosła o dołączenie do akt sprawy pisma Powiatowego Inspektora N. B. w [...] z dnia 28 stycznia 2013 r., [...], postanowienia tego organu z dnia [...] nr [...], oraz protokółów kontroli robót budowlanych z dnia 28 stycznia i 6 lutego 2013 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda umorzył postępowanie w niniejszej sprawie wskazując, że obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje działki nr [...] należącej do wnioskodawczyni i w związku z tym nie przysługuje jej status strony w tym postępowaniu (w sprawie pozwolenia na budowę). Rozstrzygnięcie to doręczono wnioskodawczyni w dniu 17 kwietnia 2013 r. W dniu 29 kwietnia 2013 r. do organu wpłynęło odwołanie K. W. od powyższej decyzji, które następnie wraz z aktami sprawy zostało przekazane Głównemu Inspektorowi N. B.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor N. B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 13 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 12 lipca 2013 r., [...] Wojewoda wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie informacji o postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Jednocześnie organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 15 września 2013 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda ponownie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej organ podtrzymał stanowisko, iż wnioskodawczyni nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Powyższa decyzja również stała się przedmiotem odwołania K. W., które Wojewoda przekazał wraz z aktami Głównemu Inspektorowi N. B. przy piśmie z dnia 9 października 2013 r., [...] Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Główny Inspektor N. B. uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego postępowania do Wojewody z prośbą o pilne przesłanie akt zwrócił się Główny Urząd N. B.. Akta te przesłano przy piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. Z kolei w dniu 19 lutego 2014 r. Wojewoda wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z prośba o wypożyczenie akt sprawy na okres 1 miesiąca. Jednocześnie wyznaczył dla zakończenia postępowania nowy termin (19 kwietnia 2014 r.). W dniu 28 lutego 2014 r. wpłynęły do organu akta sprawy wypożyczone przez WSA w L. na okres 14 dni. W dniach 13 i 17 marca 2014 r. G. złożyła do akt sprawy określone dokumenty (dokumentację fotograficzną spływu wód opadowych na działkach objętych inwestycją i sąsiednich). Następnie Wojewoda przy piśmie z dnia 17 marca 2014 r., [...] zwrócił akta administracyjne do WSA w L. , zaś pismem z dnia 21 marca 2014 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu nowych dokumentów w sprawie i wyznaczył 7-dniowy termin do zapoznania się z nimi. Odpowiadając na podniesiony przeciwko Wojewodzie zarzut bezczynności w niniejszej sprawie, organ ten na podkreślił, że wniosek skarżącej z dnia 15 listopada 2012 r. dotyczył wyłącznie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stąd nie prowadzi on postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] przenoszącej pozwolenie na budowę chłodni i magazynu warzyw i owoców na G. Wskazał, że omówione postępowanie charakteryzują liczne wystąpienia stron. Przepis art. 10 k.p.a. nakłada zaś obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prowadzenie tej procedury oraz potrzeba analizy dostarczanych materiałów – jak wyjaśnił organ – wpłynęły na przebieg postępowania, wydłużając czas jego prowadzenia. Wojewoda zaznaczył również, że w dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał jeszcze potwierdzeń odbioru przez strony postępowania pism z dnia 17 marca 2014 r. i z dnia 21 marca 2014 r. Ostatnie z tych pism wskazuje zaś stronom termin 7 dniowy na zapoznanie się ze zgromadzonymi dokumentami przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Wojewodzie nie można zarzucić bezczynności w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku K. W. z dnia 15 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że w świetle judykatury bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Terminy załatwienia sprawy przez organ administracji określa przepis art. 35 k.p.a. W myśl tego unormowania organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto wskazać należy, że art. 36 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość przedłużenia przez organ administracji terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami wynikłymi w toku postępowania. W takiej sytuacji organ jest obowiązany zawiadomić strony, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej z dnia 15 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] został już dwukrotnie załatwiony przez Wojewodę poprzez wydanie decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania nadzwyczajnego z powodu braku interesu prawnego skarżącej w tym postępowaniu. Rozstrzygnięcie takie zostało podjęte w dniu [...] r., a następnie – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – w dniu [...] Pierwsza z tych decyzji wydana została z zachowaniem maksymalnego dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., biegnącego od dnia wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 21 lutego 2013 r. (k. 14 akt administracyjnych). Druga zaś zapadła już wprawdzie po upływie tego terminu, który wobec ponownego rozpatrywania sprawy biegł od dnia otrzymania akt od organu odwoławczego (co w tym przypadku miało miejsce w dniu 13 czerwca 2013 r. – k. 33 akt administracyjnych), jednak stwierdzić należy, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało w tym przypadku z okoliczności niezależnych od organu, to jest z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora N. B. zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] (w ramach tych czynności organ zwracał się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji co do ewentualnie prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko – k. 34 akt adm.). Zaznaczyć zaś należy, że wobec konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy organ wykonał obowiązek wynikający z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i skierował do stron stosowne powiadomienie, w którym nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył na dzień 15 września 2013 r. Ponowna decyzja Wojewody w tej sprawie została natomiast wydana przed upływem tego terminu. Ewentualna wadliwość wydanych dotychczas przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie decyzji, skutkująca ich uchyleniem w toku postępowania odwoławczego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może uzasadniać twierdzenia o bezczynności Wojewody w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Należy mieć bowiem na względzie, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego przez organ działania. Sąd ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, W. 2013, s. 585). W ocenie Sądu, Wojewodzie nie sposób zarzucić bezczynności również w toku prowadzonego po raz trzeci postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 24 maja 2012 r. pomimo, że do dnia przekazania rozpoznawanej skargi Sądowi, postępowanie to nie zostało zakończone. Jak wynika z akt sprawy, po uchyleniu poprzedniej decyzji Wojewody z dnia [...] decyzją kasacyjną Głównego Inspektora N. B. z dnia [...] akta zostały zwrócone Wojewodzie w dniu 19 listopada 2013 r. (prezentata – k. 54 akt adm.). W tym wypadku przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2014 r. (pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. – k. 64 akt adm.), a następnie do dnia 19 kwietnia 2014 r. (pismo z dnia 19 lutego 2014 r. – k. 71 akt adm.), było uzasadnione ze względu na koniczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z uzupełnionym przez G. materiałem dowodowym złożonym przy pismach z dnia 13 marca 2014 r. oraz 17 marca 2014 r. (terminów do dokonania tych czynności nie wlicza się natomiast do terminu na załatwienie sprawy – art. 35 § 5 k.p.a.), a także z uwagi na nieposiadania przez Wojewodę w okresie od dnia 3 stycznia 2014 r. (k. 60 akt adm.) do dnia 28 lutego 2014 r. (k. 74 akt adm.) akt sprawy, w związku z ich przekazaniem Głównemu Inspektorowi N. B.. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wobec braku uzasadnionych podstaw do zarzucenia Wojewodzie bezczynności w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.