II SAB/Lu 134/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi F. P. z siedzibą w G. na bezczynność Rektora A. Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Akademii Zamojskiej do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 maja 2024 r.; II. stwierdza, że Rektor A. Z. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Rektorowi A. Z. grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; IV. zasądza od Rektora [...] na rzecz F. P. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 maja 2024 r. [...] z siedzibą w G. (dalej: Fundacja) wniosła drogą elektroniczną o udostępnienie przez Rektora Akademii Z. (dalej: Rektor, organ) następujących informacji publicznych: 1) Ile akredytacji/certyfikatów od [...] (program akredytacji "Studia z przyszłością" oraz "Uczelnia Liderów") otrzymała Uczelnia od 2015 do 2024 roku? 2) Ile Uczelnia zapłaciła za wskazane akredytacje/certyfikaty od 2015 do 2024 roku? Na czyje konto przelewano pieniądze? 3) Czy zdarzyło się w latach 2015-2024, że Uczelnia zgłosiła się do programu "Studia z przyszłością" i/lub "Uczelnia liderów" i nie otrzymała akredytacji/certyfikatu? Jeśli tak, to kiedy i w którym programie? Fundacja wniosła o wysłanie odpowiedzi na adres mailowy: [...]. W związku z brakiem odpowiedzi Rektora na złożony wniosek w dniu 31 maja 2024 r. Fundacja skierowała pocztą e-mail ponaglenie, do którego ponownie załączyła wniosek z 8 maja 2024 r. Wobec braku odpowiedzi na wniosek ze strony Rektora Fundacja wniosła skargę na bezczynność tego organu w zakresie udostępnienia żądanych informacji, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji, 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu, 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli, 4) art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, 5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższego Fundacja wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego za 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność, w dniu 11 września 2024 r. udzielił Fundacji odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z 8 maja 2024 r. Rektor zaprzeczył, jakoby miał otrzymać wniosek na właściwy adres e-mail uczelni: tj[...]. Dowody dołączone do skargi wyraźnie nie wskazują, że treść wniosku datowanego na 8 maja 2024 r. (załącznik nr 1) została przesłana jako załącznik e-mail na ten adres poczty elektronicznej A. Z.. Analogicznie wydruk mający stanowić dowód przesłania ponaglenia w dniu 31 maja 2024 r. (załącznik nr 2) wyraźnie wymienia szereg adresatów, wśród których na próżno szukać adresu e-mail A. Z.. Również wydruk poczty mający stanowić dowód przesłania ponaglenia z dnia 10 czerwca 2024 r. (załącznik nr 3) potwierdza jedynie zaadresowanie tego rodzaju korespondencji do Rektora Uniwersytetu W.. Rektor podkreślił, że z treści załącznika nr 2 wynika, że wnioski i ponaglenia skarżącej były kierowane w hurtowych ilościach do bliżej nieokreślonego grona podmiotów, przyjmując w ten sposób zjawisko email floodingu. Stąd nawet przy przyjęciu nieudowodnionego przez skarżącego faktu wysłania stosownego wniosku istniałoby duże prawdopodobieństwo uznania takiej wiadomość za spam, skutkującego jego selektywną eliminacją i brakiem doręczenia organowi. W ocenie Rektora, w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu, gdyż organ nigdy nie otrzymał stosownego wniosku, który podlegałby załatwieniu. W ocenie Rektora, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd powinien uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Istotną wskazówką są tutaj również historyczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, gdzie w przypadku, gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., II OSK 132/06). Odnosząc się do żądania wymierzenia grzywny, organ wskazał, że przy rozstrzygnięciu w tym przedmiocie należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W realiach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu braku zachowania przez skarżącego staranności przy składaniu wniosku (co doprowadziło do braku otrzymania tego wniosku przez organ) oraz do niezwłocznego zrealizowania wniosku po powzięciu o nim informacji z otrzymanej skargi, brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W replice na odpowiedź organu Fundacja wskazała, że Rektor przysłał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dopiero 11 września 2024 r., czyli 9 dni po otrzymaniu skargi do WSA, co jasno wskazuje, że organ zareagował jedynie na skargę, a nie na wniosek sam w sobie, co potwierdza, że bez interwencji sądowej nie wywiązałby się ze swoich obowiązków. Fundacja wyjaśniła, że wbrew twierdzeniu Rektora, wniosek został przesłany na właściwy adres e-mail uczelni, tj. [...] za pośrednictwem programu do wysyłania korespondencji seryjnej do 128 rektorów uczelni publicznych w Polsce, a Akademia Z. była jedną z 6 uczelni, które ostatecznie nie udzieliły odpowiedzi. Dowodem jest dołączony do repliki screen z programu do wysyłania korespondencji seryjnej. Ponadto, wbrew twierdzeniu Rektora, ponaglenie wysłane w dniu 31 maja 2024 r. trafiło do [...]. Na potwierdzenie powyższego Fundacja dołączyła print screen korespondencji mailowej, z którego wynika, że mail został wysłany do większej liczby adresatów, a prawidłowy adres poczty elektronicznej [...] znajduje się po rozwinięciu listy "44 więcej...". Fundacja nie zgodziła się z tezą, że "wnioski i ponaglenia były wysyłane w hurtowych ilościach, co stanowiło zjawisko email floodingu". Nowoczesne narzędzia techniczne umożliwiają bezpieczne wysyłanie wiadomości do wielu adresatów, a funkcja "kopii ukrytej" chroni prywatność odbiorców. Fundacja zaznaczyła, że mail zatytułowany "ponaglenie - wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej", wysłany do uczelni, które nie udzieliły odpowiedzi w ustawowym terminie zawierał w załączniku wniosek. Zatem przyjmując nawet, że organ nie otrzymał wniosku w dniu 8 maja 2024 r., z pewnością otrzymał wniosek 31 maja 2024 r., gdyż na tego maila wysłał odpowiedź. Odpowiedź na wniosek została wysłana w reakcji na "ponaglenie", a e-mail otrzymany od [...] zawierał w temacie "RE", co wskazuje, że był odpowiedzią na wcześniejszą wiadomość wysłaną przez Fundację. Oznacza to, że organ rzeczywiście przyjął korespondencję. W związku z tym twierdzenie, że Akademia Z. nie otrzymała wiadomości e-mail od Fundacji zawierającej wniosek o udostępnienie informacji dotyczących zakupionych certyfikatów jest nieprawdziwe. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rektor Akademii Z. dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącej z 8 maja 2024 r. o udostepnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest zarówno to, że Inne jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), jak i to, że żądane przez skarżącą informacje objęte wnioskiem z 8 maja 2024 r. stanowią informację publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wystosowane zostało do organu w dniu 8 maja 2024 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 15 maja 2024 r. W tym terminie organ nie zareagował na wniosek strony. Następnie skarżąca w dniu 31 maja 2024 r. wystosowała do organu ponaglenie. W tym miejscu jedynie informacyjnie należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). W niniejszej sprawie organ nie zareagował także na ponaglenie skarżącej, do którego został dołączony wniosek z 8 maja 2024 r. Następnie w dniu 4 września 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu na bezczynność Rektora w przedmiocie wniosku z dnia 8 maja 2024 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Rektor dopiero w dniu 11 września 2024 r. zareagował na wniosek skarżącej, udzielając odpowiedzi na zawarte w tym wniosku pytania. Przyjąć zatem należy, że skarżąca uzyskała odpowiedź na złożony wniosek o udostepnienie informacji publicznej. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowego terminu, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu a przed jej rozpoznaniem nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie II wyroku, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż jego pismo z 11 września 2024 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wystosowane zostało do skarżącej niewątpliwie z uchybieniem ustawowego terminu. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu bądź podjęcia czynności. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Rektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W przedmiotowej sprawie zachowanie organu charakteryzuje się lekceważącym traktowaniem obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz brakiem woli załatwienia sprawy. Organ nie zareagował w żaden sposób zarówno na wniosek skarżącego, jak i na wystosowane ponaglenie, mimo że każde z tych pism zostało prawidłowo przesłane na właściwy adres internetowy Akademii, o czym świadczą print screeny korespondencji załączone do repliki na odpowiedź na skargę. Dopiero wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu wywołało jego reakcję w postaci udostępnienia wnioskowanych informacji. Podane w odpowiedzi na skargę przyczyny nieudzielenia żądanej informacji w terminie, tj. w szczególności brak zachowania przez skarżącą staranności przy składaniu wniosku (co doprowadziło do braku otrzymania tego wniosku przez organ), okazały się zatem nieprawdziwe. Na ocenę charakteru bezczynności organu nie ma żadnego wpływu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, według której "wnioski i ponaglenia skarżącej były kierowane w hurtowych ilościach do bliżej nieokreślonego grona podmiotów, przyjmując w ten sposób zjawisko email floodingu. Stąd nawet przy przyjęciu nieudowodnionego przez skarżącą faktu wysłania stosownego wniosku istniałoby duże prawdopodobieństwo uznania takiej wiadomość za spam, skutkującego jego selektywną eliminacją i brakiem doręczenia organowi". W świetle ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, do obowiązków organu należy właściwa konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej tak, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na adres elektroniczny podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Uznaje się, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy systemów służących do komunikacji z nimi (np. poczty elektronicznej) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Konsekwencją powyższego było wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w kwocie 300 zł (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Sądu grzywna w zasądzonej wysokości (300 zł) jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia oraz czasu trwania w bezczynności i braku racjonalnych argumentów mających usprawiedliwić zwłokę (nawet licząc dopiero od 31 maja 2024 r., ten okres wyniósł niemal trzy miesiące). Wymierzenie organowi grzywny w tej wysokości jest, w ocenie Sądu, wystarczającym środkiem wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II GSK 1159/19). O kosztach postępowania obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.