II SAB/Lu 138/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w zakresie jego wniosku z dnia [...] r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. [...], [...] położonych w miejscowości R., Gmina F.. Zarzucono w niej Burmistrzowi naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z tym wniesiono o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga z uwagi na to, że od ponad czterech miesięcy od wszczęcia postępowania nie doprowadziło ono do wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo ustalenia wszystkich stron postępowania i nie zaistnienia jakiekolwiek innej przesłanki uniemożlwiającej wydanie decyzji w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., 3) zobowiązanie Burmistrza Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z art. 38 k.p.a., 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą występowały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...]. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie przejawia się przede wszystkim w bezpodstawnym jego zawieszeniu. Wskazuje na to postanowienie Kolegium z dnia [...] r., jak i to, że do dnia wniesienia skargi nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Narusza to unormowanie art. 35 k.p.a. Zawieszenie postępowania naruszyło słuszny interes skarżącego do załatwienia sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] r. trwa już cztery miesiące, co świadczy o uchybieniu terminów unormowanych w art. 35 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że do terminów załatwienia sprawy wlicza się opóźnienia powstałe z winy organu administracji. Zatem Burmistrz ponosi odpowiedzialność za niezasadne zawieszenie postępowania, jak i za to, że do dnia sporządzenia skargi nie ustalił stron postępowania mimo tego, iż w aktach sprawy prowadzonej pod numerem [...] od października 2015 r. znajdują się wszystkie niezbędne dane, co potwierdziło Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Skoro Burmistrz dysponował danymi o stronach postępowania już w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a przy tym nie podejmował żadnych innych działań zmierzających w sprawie i zawiesza je, to zawieszenie ma charakter działania pozornego, co wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto Burmistrz w przedmiotowej sprawie błędnie ustalił krąg stron postępowania. W ocenie skarżącego miało to na celu uniemożliwienie jego zakończenia w ustawowym terminie. Działania Burmistrza były od samego początku nakierowane na to, żeby sprawy skarżącego nie zakończyć wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie Gminy F. jest realizowana bowiem przy dużym wsparciu gminy analogiczna inwestycja. Jego inwestycja mogłaby zatem negatywnie wpłynąć na inwestycję prowadzoną przy wsparciu gminy i generować dla niej dodatkowe problemy wynikające chociażby z rezerwacji mocy w zakładzie energetycznym. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Takie działania naruszają dyspozycję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 kpa. Wniosek o wymierzenie Burmistrzowi grzywny uzasadniono tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter ciągły i występuje już od dnia jego wszczęcia, opieszałość działania organu uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zarazem naraża skarżącego na wymierne straty finansowe. Z tych też względów zasadne jest też ukaranie przez Burmistrza pracownika winnego przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się przewlekłości. Skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona w okresie pozostawania postępowania w zawieszeniu (postanowienie z dnia [...] r.). W trakcie zawieszenia nie są podejmowane żadne czynności procesowe i nie biegną żadne terminy. Ponadto w dniu [...] r. zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy z dnia [...] r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016 poz. 961), która weszła w życie z dniem [...] r., została wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. [...], [...] położonych w miejscowości R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie uważa się jednak konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (tak w wyrokach NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 oraz podana tam literatura, 5 lipca 2013r. II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013r. II OSK 549/13, 7 marca 2013r. II OSK 34/13, także postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie przewlekłości postępowania będzie zatem obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być korygowane również przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego przekonanie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Burmistrza nie znajdują uzasadnionych podstaw. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wniosek o wydanie decyzji, zresztą ponowny, skarżący złożył [...] r. W dniu [...]. Burmistrz przekazał wniosek B. K. – Słotwińskiej w celu opracowania projektu decyzji. [...]. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, natomiast [...] r. postępowanie w sprawie zawiesił. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że część korespondencji powróciła z informacją o śmierci adresata. W tej sytuacji należało podjąć czynności mające na celu ustalenie spadkobierców stron. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). W jego czasie organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Zatem w trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie jakiekolwiek czynności. Czasu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się zaś do terminu załatwienia sprawy (art. 35 §5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1222/15 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postanowienie zawieszające postępowanie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. dopiero [...] r. Rozstrzygnięcie Kolegium Burmistrz otrzymał [...] r., jednak akta administracyjne otrzymał w dniu [...] r., co umożliwiło kontynuowanie postępowania. Decyzja w sprawie niniejszej wydana została w dniu [...] r. Zaznaczyć należy, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 §3 k.p.a.). Uwzględniając przedmiot postępowania, jak i ilość stron należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. Taki charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy (jak konieczność ustalenia stron postępowania i ich następców, czy ocena związanych z tym takich rozstrzygnięć, jak zawieszenie postępowania), wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 8, LEX 2016). W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych uzasadniona jest ich kwalifikacja jako "szczególnie skomplikowanych", co wynika ze specyfiki oraz zasięgu ich oddziaływania. Odrzucając automatyzm oceny można przyjąć, że dwumiesięczny okres załatwienia niniejszej sprawy odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Mając na uwadze sekwencję podejmowanych w sprawie czynności, jak i ich rodzaj stwierdzić należy, że przedłużenie czasu trwania niniejszego postępowania o 7 dni (16 marca 2016 r. – [...] r. – pierwszy miesiąc oraz od [...] r. do [...] r.) nie stanowi znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Z tego względu nie można przyjąć, aby w sprawie prowadzono postępowanie w sposób przewlekły. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę oddalił.