II SAB/Lu 142/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi I. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku z dnia 17 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezydent Miasta Lublin dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz I. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. G. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako "organ") w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Z akt administracyjnych wynika, że sekwencja czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przedstawia się następująco: W dniu 17 września 2024 r. I. G. i D. G. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa (dąb o obw. pnia 227 cm) rosnącego na terenie działki nr [...] (obręb: 0027, arkusz: 1) położonej przy ul. [...] w L.. Pismem z dnia 15 października 2024 r., poinformowano strony o terminie wizji lokalnej w terenie, a 5 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny drzewa. Wizja lokalna wykazała, m.in., iż drzewo znajduje się w bardzo dobrej kondycji zdrowotnej oraz rośnie w znacznej odległości od budynku mieszkalnego, przez co nie stanowi zagrożenia dla osób lub mienia. Ponadto, w koronie dębu stwierdzono niezasiedlone gniazdo gołębia grzywacza. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 50/2024 Prezydent Miasta Lublin zawiesił postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie drzewa, do czasu przedłożenia przez wnioskodawców zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych. W dniu 19 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Następnie pismem z 21 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Do wniosku dołączyła postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 2 stycznia 2025 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunku grzywacz Columba palumbus, z uwagi na fakt, że gatunek ten nie podlega ochronie gatunkowej ścisłej lub częściowej, tylko zaliczany jest do zwierząt łownych (zwierzyny drobnej). W dniu 24 stycznia 2025 r. organ poinformował, że ze względu na złożone przez stronę zażalenie na postanowienie z dnia 4 grudnia 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie może podjąć zawieszonego postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości postanowienie z dnia 4 grudnia 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie pismem z 12 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Pismem z 22 sierpnia 2025 r. organ I instancji przekazał ponaglenie oraz wyjaśnił, że sprawa nie została dotychczas ostatecznie rozstrzygnięta z uwagi na szczególną ostrożność organu w zakresie oceny dopuszczalności usunięcia drzewa, na którym stwierdzono obecność niezasiedlonego gniazda gołębia grzywacza (Columba palumbus). Wątpliwości interpretacyjne dotyczyły również ewentualnych ograniczeń wynikających z okresów ochronnych obowiązujących przy działaniach mogących wpłynąć na siedliska ptaków — co wynika z ogólnych zasad ochrony przyrody. Dodatkowo, z uwagi na okres lęgowy większości ptaków przypadający na miesiące wiosenne i letnie, rozważano konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin terenu w celu potwierdzenia braku aktywności lęgowej w obrębie drzewa. W ocenie organu zwłoka nie wynikała z opieszałości, lecz z konieczności zachowania wysokich standardów ochrony środowiska oraz obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego. Postanowieniem z dnia 1 września 2025 r., znak: SK0.41/2867/SD/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało ponaglenie za uzasadnione oraz stwierdziło, że przewlekłość postępowania nie miała rażącego charakteru. Ponadto Kolegium wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin 2 miesięcy na załatwienie przedmiotowej sprawy oraz zobowiązało do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości oraz do podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Pismem z 16 września 2025 r. poinformowano strony o terminie wizji lokalnej, a 25 września 2025 r. przeprowadzono oględziny drzewa w terenie. W dniu 4 września 2025 r. I. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie jej wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. W skardze zarzuciła naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 oraz art. 12 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent Miasta Lublin: 1) przewlekle prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie; 2) zobowiązanie Prezydenta Miasta Lublin do niezwłocznego wydania decyzji; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego świadczonego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżąca poprzedziła wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem organu w dniu 12 sierpnia 2025 r., w trybie art. 37 k.p.a. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ją za zasadną, ponieważ Prezydent Miasta Lublin dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z dnia 17 września 2024 r. W aktualnym stanie prawnym przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572., zwanej dalej "k.p.a."). Dokonując oceny czy organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Należy również mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. znak: SK0.41/4779/SD/2024 uchyliło w całości postanowienie z dnia 4 grudnia 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 83c ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bowiem nie zaistniało zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie było konieczne do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej. Od 2 kwietnia 2025 r. biegł zatem miesięczny termin na załatwienie sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., Prezydent Miasta Lublin nie podjął jednak w ustawowym żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 września 2024 r. W wyniku ponaglenia skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ pismem z 22 sierpnia 2025 r. przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Była to pierwsza czynność organu po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia 2 kwietnia 2025 r., jednak nie związana z merytorycznym rozpoznaniem wniosku. Podkreślić należy, że w okresie pomiędzy 2 kwietnia 2025 r. a 22 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta Lublin nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Powyższe świadczy, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Bierność organu w tym okresie była nieuzasadniona i polegała na niepodejmowaniu wymaganych charakterem sprawy czynności ustalających, niezbędnych z punku widzenia ustawowych przesłanek jej rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpoznając ponaglenie skarżącej postanowieniem z dnia 1 września 2025 r. uznało ponaglenie za uzasadnione i również stwierdziło, że Prezydent Miasta Lublin prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu trudno zatem mówić o dochowaniu należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość. Ponadto analiza przebiegu całego postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki także bezczynności, gdyż sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia 17 września 2024 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Zdaniem Sądu, jakkolwiek organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowanie, to jednak z pewnością nie miało one charakteru rażącego (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – pkt II sentencji wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie tylko okres postępowania pomiędzy 2 kwietnia 2025 r. a 22 sierpnia 2025 r. został uznany za prowadzony w sposób przewlekły. Wcześniejsze czynności podejmowane przez organ zmierzały do rozpatrzenia wniosku skarżącej a wydłużenie czasu prowadzenia postępowania niewątpliwie miało miejsce z uwagi na okres jego zawieszenia przez organ. Sąd w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie ocenia jednak merytorycznie orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, bowiem ma ono charakter zaskarżalny. Tego rodzaju rozstrzygnięcia poddane mogą być kontroli instancyjne, co w niniejszej sprawie miało miejsce – jak już zostało wskazane powyżej w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tych okolicznościach należy zatem stwierdzić, że przewlekłość tego postępowania nie miała charakteru rażącego. Z uwagi na brak podstaw do kwalifikacji stwierdzonej przewlekłości prowadzonego postępowania jako rażąco naruszającej prawo, ale również uwzględniając podejmowane przez organ czynności, Sąd uznał za niezasadny wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Stwierdzony okres przewlekłego prowadzenia postępowania nie stanowi na tyle dotkliwej krzywdy dla skarżącej, aby uzasadnionym uznać żądanie przyznania jej zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Z tego względu Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.