II SAB/Lu 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosków z dnia 19 stycznia 2016 r.; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego E. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE E. B. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. i wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszę o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, że [...] r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie dokumentacji z pobudowania drogi gminnej nr [...] L w miejscowości H. zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy D. N. [...] z dnia [...] r. Do dnia złożenia niniejszej skargi, czyli [...] r. organ administracji publicznej nie udostępnił mu żądanej dokumentacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ww. ustawie. Poza tym wskazał, że Starosta H. wydał Wójtowi Gminy zezwolenie na przebudowę drogi gminnej nr [...] L. Na podstawie tego zezwolenia wójt wszedł na grunt jego działki rolnej i pobudował na niej drogę o nawierzchni asfaltowej. Skarżący podniósł, że ma wątpliwości, czy wójt gminy był właściwym wnioskodawcą i czy uzyskał zezwolenie zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych . W związku z tym, że wójt nie udostępnił mu dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni nie mógł odpisów z tej dokumentacji przedłożyć jako dowód w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w sprawie jego odwołania od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał w uzasadnieniu, że pismo E. B. z dnia [...]. zostało zakwalifikowane do załatwienia zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., a odpowiedź na trzy pisma złożone w Urzędzie Gminy w D. w jednym dniu t.j. [...]. została udzielona w ustawowym terminie - możliwie najkrótszym czasie - pismem z dnia [...], znak: [...] W przedmiotowym piśmie udzielono odpowiedzi dotyczące tej samej sprawy. Poza tym – w ocenie organu - pismo E. B. nie zawiera elementów sugerujących żądanie załatwienia sprawy w trybie ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący bowiem wnioskuje o udostępnienie dokumentacji budowlanej dotyczącej wykonania w czynie społecznym nawierzchni cementowej na drodze gminnej o nr [...] O tym że Urząd Gminy w D. nie posiada informacji o dokumentach, na podstawie których wykonano prace, skarżący został poinformowany wielokrotnie pismami: z dnia [...], znak: [...], z dnia [...], znak: [...], z dnia [...], znak: [...] Dokumentacja związana ze stanem istniejącym i planowanym zakresem wykonania inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi gminnej 111403L H. - C. była dostępna podczas postępowania w sprawie wydania decyzji na realizację zadania, o czym skarżący został poinformowany przez organ wydający zezwolenie t.j. Starostwo Powiatowe w H.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Wójtowi Gminy bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] r. "o udostępnienie dokumentów". Należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, że powyższy wniosek należało rozpoznać w trybie art. 35 K.p.a i że nie stanowi on wniosku o udostepnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Ustawy Zasadniczej. Bezspornym pozostaje, że Wójt [...] – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi "każda informacja o sprawach publicznych". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji wynika, że w odniesieniu do organu władzy publicznej, informacją publiczną jest informacja o działalności takiego organu. Zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej jest zatem niewątpliwie bardzo szeroki. Informacja dotycząca inwestycji na działkach stanowiących drogi, mieści się w ogólnej kategorii informacji publicznej wskazanej przykładowo w treści art. 1 i art. 6 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] r., sygn.. akt II SAB//Lu [...], lex nr 1447665. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] r. informacja związana z budową drogi gminnej o nr 111403L, stanowi informację, o której mowa w u.d.i.p. Organy władzy publicznej mają zatem – co do zasady – obowiązek udostępniania takich informacji. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia [...] r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...] r.) wyjaśnił skarżącemu, że w związku z jego pismami z dnia [...]. nr rej. [...], [...] i [...], które dotyczą jednej sprawy t.j. realizacji inwestycji drogowej "Przebudowa drogi gminnej nr 111403L H. - C., gmina D." postanowił połączyć zagadnienia poruszane w tych pismach. Organ w powyższym piśmie podniósł, że numerację drogom gminnym na terenie gminy D. nadał na mocy uchwały Zarząd Województwa L., a wcześniej uchwałą Wojewódzka Rada N. w Z. (i do odpowiedzi załączył kserokopię Uchwały Zarządu Województwa L. Nr [...] z dnia [...] roku, wraz z pismami Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia [...]. i z dnia [...].). Poza tym wskazał, że gmina nie posiada danych, ani dokumentacji budowlanej odnośnie budowy drogi o nawierzchni cementowej nr 111403L od drogi na działce nr [...] w kierunku cmentarza parafialnego w H. . Z pozyskanych informacji jakie uzyskał organ wynika bowiem, że droga została pobudowana w czynie społecznym. Ostatnim potwierdzeniem istnienia drogi przed podaną przez skarżącego datą [...]. jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...]. znak PINB [...]/2015 (w załączeniu kserokopia decyzji). Natomiast, dokumentacja przebudowy drogi gminnej nr 111403L H. - C. opracowana w 2015r znajduje się do wglądu w Urzędzie Gminy w D. z siedzibą przy ul. [...]. w pokoju nr [...] w godzinach pracy urzędu. W załączeniu przesłał kserokopię umowy z wykonawcą projektu na modernizację drogi gminnej nr 111403L w miejscowości H.. Sąd zwrócił uwagę, przyjmując za orzecznictwem sądów administracyjnych, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, co miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.06.2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.03.2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/14). Wobec powyższego, skoro organ administracji nie jest w posiadaniu wszystkich żądanych przez skarżącego dokumentów, niezależnie od tego czy kiedykolwiek je posiadał, to prawidłowo udzielił w tym zakresie odpowiedzi w formie pisma a nie decyzji administracyjnej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna, wydawana jednak tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest gdy organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej lub gdy umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. Bezczynność ma zatem miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej posiada żądaną informację, lecz nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on żądanej informacji publicznej. O bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej decydują bowiem łącznie dwie przesłanki: posiadanie informacji publicznej przez zobowiązanego i brak realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada wszystkich żądanych informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak – co uczył w niniejszej sprawie - powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi jednak do wniosku, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, albowiem – co pozostaje poza sporem – nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia otrzymania wniosku przez organ. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Poza tym Sąd w pkt I. wyroku, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął przede wszystkim pod uwagę krótki okres bezczynności organu i fakt podjęcia działania skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. W związku z powyższym brak było także podstaw – w ocenie sądu - do wymierzenia organowi grzywny, czego domagał się skarżący, a o czym sąd orzekł w pkt III. wyroku. Poza tym ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Wójt [...] nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe, co sąd uczynił w pkt II. wyroku. Zasadne jest jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA [...]/63, Lex nr 463487). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.