II SAB/Lu 157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu zwrotu środków na podjęcie działalności gospodarczej I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu zwrotu środków na podjęcie działalności gospodarczej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; IV. oddala wniosek skarżącej o przyznanie jej kwoty 19 498,90 zł (dziewiętnaście tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt osiem złotych i dziewięćdziesiąt groszy); V. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] Uzasadnienie Na podstawie umowy z [...]. Starosta udzielił A. W. dofinansowania w kwocie [...]złotych na podjęcie działalności gospodarczej w ramach Projektu Systemowego " Z bierności do zatrudnienia – program aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych z powiatu hrubieszowskiego" – Program Operacyjny Kapitał Ludzki, współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Wobec niewywiązania się z warunków umowy Powiat H. reprezentowany przez Powiatowy Urząd Pracy w H. złożył w dniu [...]. do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w H. wniosek o wszczęcie egzekucji wobec beneficjentki umowy. [...]. strona wniosła o zawarcie ugody w sprawie spłaty dofinansowania, proponując spłatę w kwotach po [...] złotych miesięcznie, płatne do 27 dnia każdego miesiąca. Zażądała ponadto zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W piśmie z [...]. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w H. wyjaśnił, że wniosek nie może zostać załatwiony pozytywnie. Omawiane środki pochodzą bowiem z Europejskiego Funduszu Społecznego, a ich dysponent, Zarząd Województwa L., nie przewidział możliwości umorzenia lub rozkładania na raty z uwagi na konieczność końcowego rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. W tej sytuacji strona wniosła skargę do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, która została przekazana do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L.. Po uzyskaniu odpowiedzi A. W. na podstawie art. 64 w związku z art. 60 i art. 55 ustawy o finansach publicznych złożyła [...]. do Starosty wniosek o udzielenie ulgi w spłacie wspomnianego zobowiązania przez umorzenie należności w części obejmującej odsetki od wypłaconych środków oraz kosztów egzekucji komorniczej, ewentualnie o rozłożenie należności na równe raty płatne do 28 każdego miesiąca. Postanowieniem z [...]. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie. Wskazał, że prowadzona dotychczas egzekucja jest skuteczna, natomiast zgodnie z art. 76 ust.1 pkt.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta może rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie pieniężne i zwrot refundacji albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć je w całości lub w części, jeżeli w postępowaniu egzekucyjnym stwierdzono, że osoba, która pobrała nienależnie refundację nie posiada majątku, z którego można dochodzić zaspokojenie tych roszczeń. Postanowieniem z [...]. Wojewoda L. uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie pismem z [...]. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wezwał stronę do uzupełnienia w terminie 30 dni wniosku o udzielenie ulgi przez złożenie pisemnych wyjaśnień i udokumentowanie oryginałami lub uwierzytelnionymi odpisami dokumentów, co stało się z wyposażeniem zakupionym w ramach przydzielonych środków, ujawnionych w złożonym rozliczeniu [...]., złożenia oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów zaświadczeń o stanie rodzinnym i majątkowym oraz wysokości dochodów osiągniętych w 2015r. ze wszystkich źródeł i tytułów, również osób wspólnie zamieszkujących, potwierdzających, czy jest w stanie spłacić zadłużenie jednorazowo bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania rodziny. Dotyczy to również ewentualnego złożenia innych dokumentów udowadniających wysokość wydatków na bieżące utrzymanie, spłaty kredytów, pożyczek zadłużenia z innych tytułów itp. Pismem z [...]. strona opisała swój stan majątkowy i rodzinny. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...]. wezwał stronę do złożenia w dodatkowym, 7 dniowym terminie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, oryginałów lub uwierzytelnionych dokumentów oraz wykonania innych obowiązków określonych w wezwaniu z dnia [...]. Strona w piśmie z dnia [...]. ponownie opisała sytuację w jakiej się znajduje, stwierdziła, że nie ma żadnych rachunków, a ponadto nie wskazano nawet, jakie dokumenty miałaby przedstawić. Odnosząc się do żądanej informacji o zakupionym wyposażeniu lokalu w jakim miała prowadzić działalność stwierdziła, że nie ma to znaczenia. Wyjaśniła jednak, że uległy one zużyciu i posiadają niewielką wartość. Dodatkowo [...]. złożyła kopie zaświadczeń z ZUS oraz z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w opłacaniu składek i podatku oraz wniosła o powołanie komisji do rozpatrzenia sprawy i umorzenie pozostałej części należności. [...]. spisano protokół opisujący stan majątkowy strony. W piśmie z [...]. strona ponownie wniosła o wydanie decyzji w jej sprawie. Stwierdziła, że dofinansowanie zwróciła prawie w całości, nie już z czego spłacać pozostałej części, zwróciła także uwagę na wysokość odsetek. W piśmie z [...]. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wskazał [...]. jako termin załatwienia sprawy. Na wrzesień jest bowiem planowane posiedzenie Powiatowej Rady R. Pracy, ponadto organ uzyskał status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym, w którym złożył wniosek o zobowiązanie strony do naprawienia szkody, co oznacza, że w razie jego uwzględnienia bezprzedmiotowe będzie prowadzenie postępowania administracyjnego. Zaznaczono również, że nadal trwa postępowanie egzekucyjne. [...]. strona po raz kolejny wniosła o wydanie decyzji, wskazując, że organ dysponuje już wszystkimi niezbędnymi informacjami dla rozpoznania wniosku. Jeszcze raz podkreśliła fakt spłaty większej części zobowiązania i wysokie kwoty odsetek. Następnie w dniu [...]. złożyła do Wojewody L. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, który postanowieniem z dnia [...]. uznał je za nieuzasadnione. W tych okolicznościach A. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w H. działającego z upoważnienia Starosty. Wniosła o jego zobowiązanie do wydania decyzji, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w H. winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz przyznania od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 tej ustawy tj. [...] złotych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że terminy określone w art. 35 § 1 kpa na załatwienie sprawy zostały już dawno przekroczone. Ponadto nie była informowana o podejmowanych czynnościach, choćby o oględzinach dokonanych w miejscu jej zamieszkania, czym naruszono art. 79 § 1 i art. 10 kpa. Postępowanie organu jest w jej ocenie przewlekle, przez co należy rozumieć stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu, a w szczególności konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę np. przedłożenia dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z podjęciem czynności. Zdaniem skarżącej organ nie może usprawiedliwiać swojej zwłoki terminem posiedzenia Powiatowej Rady Pracy, skoro zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Pracy P. Społecznej z dnia [...]. w sprawie rad rynku pracy ( Dz. U z 2014r., poz. 630 ) jej opinię można uzyskać w trybie obiegowym, ani zakończeniem postępowania karnego i egzekucyjnego, nie rozstrzygają one bowiem żadnej kwestii prejudycjalnej dla przedmiotowego postępowania. Okoliczności sprawy dają podstawy do stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także do ustalenia osób winnych temu stanowi i przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Odpowiadając na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w H. wniósł o jej oddalenie. Według organu podniesione w skardze przyczyny przewlekłego załatwienia wniosku skarżącej nie mają uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zaznaczyć należy, że mimo wprowadzenia ustawą z dnia 8 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr [...], poz. 18 ) możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, samo pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie uważa się jednak konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( tak w wyrokach NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 oraz podana tam literatura, 5 lipca 2013r. II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013r. II OSK 549/13, 7 marca 2013r. II OSK 34/13, także postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie przewlekłości postępowania będzie zatem obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wnioski stąd wynikające powinny być korygowane również przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. Nie bez znaczenia dla oceny postępowania jako rażącego naruszającego prawo jest również zachowanie stron postępowania. W świetle powyższego przekonanie skarżącej o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę znajduje uzasadnione podstawy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że już [...]. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w H. o rozłożenie na raty powstałego zadłużenia i zaproponowała spłatę w kwocie po [...] złotych miesięcznie. Organ nie potraktował wówczas tego pisma jako wniosku złożonego w trybie art. 76 ust.7 ustawy z dnia [...]. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 645 ze zmianami ). Powołał się natomiast na porozumienie z Zarządem Województwa. L., dotyczące rozliczeń ze środków pochodzących ze wsparcia Unii Europejskiej. Z kolei we wniosku z dnia [...]. ( rozszerzonym w piśmie z dnia [...]. ) skarżąca wnosząc o umorzenie należności w części obejmującej odsetki od wypłaconych środków oraz koszty egzekucji komorniczej powołała się na art. 64 w związku z art. 60 i art. 55 ustawy o finansach publicznych, mimo to organ uznał za podstawę prowadzenia postępowania właśnie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Działanie to było niezrozumiale, ponadto przeniesiono w ten sposób spór ze wskazanej we wniosku ustawy o finansach publicznych na płaszczyznę ustawy o promocji zatrudnienia i rynków pracy. Trzeba też zauważyć, że organ, mimo wynikającego z art. art. 36 § 1 kpa obowiązku, dopiero w piśmie z dnia [...]. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...]. Do dnia rozpoznania skargi organ nie przedstawił jednak żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Słusznie uważa skarżąca, że usprawiedliwieniem dla organu w ocenie jego przewlekłości nie może być zawieszenie [...]. postępowania z powołaniem się na wystąpienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt.4 kpa. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W wyroku z dnia [...]. ( I OSK 2108/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Jednak to zagadnienie wstępne, które ma być rozstrzygnięte przez inny sąd lub organ musi mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w której toczy się postępowanie "główne" i musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy tymi rozstrzygnięciami. Do tego rodzaju przesłanki nie należy wszczęcie, czy prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego, wskazanego w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, skoro w żadnym razie nie uniemożliwiał odniesienie się do wniosku skarżącej. Co więcej, art. 76 ust.1 ustawy jako przesłanki umorzenia postępowania obok nieskuteczności egzekucji ( pkt.1 ), przewiduje możliwość umorzenia należności również w sytuacji, gdy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która otrzymała jednorazowo środki o jakich mowa w art. 46 ust. 1 pkt.2 albo osobę pozostająca na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania ( pkt.2), lub, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków przewyższających wydatki egzekucyjne ( pkt.4 ). Zawieszenie postępowania należało zatem ocenić jako zupełnie zbędne, w nieuzasadniony sposób przedłużające postępowanie. Podobnie ocenić należy żądanie udokumentowania przez skarżącą oryginałami lub uwierzytelnionymi odpisami dokumentów, co stało się z przedmiotami wyposażenia lokalu w którym miała prowadzić działalność gospodarczą oraz złożenia oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów zaświadczeń o stanie rodzinnym, wysokości dochodów w tym także osób wspólnie zamieszkujących potwierdzających, czy jest w stanie spłacić zadłużenie bez "koniecznego uszczerbku dla utrzymania swojej rodziny". Pomijając już, że nie wskazano nawet o jakie dokumenty chodzi, to żądanie udokumentowania stanu majątkowego w sposób wskazany w piśmie z [...]. nie znajduje podstawy prawnej, podobnie jak zakreślenie rygoru pozostawienie wniosku bez rozpoznania w razie nie wywiązania się z tego obowiązku. Art. 75 § 1 kpa stanowi jednoznacznie, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skarżąca kilkakrotnie opisywała swoją sytuację materialną i zdrowotną, dodatkowo [...]. pracownik kontroli sporządził protokół dotyczący ustalenia jej stanu majątkowego, sytuacji finansowej, także osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym oraz posiadanych zobowiązań. Skarżąca przedłożyła natomiast zaświadczenia z urzędu skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzających stan jej aktualnych zaległości. Organ dysponował zatem wystarczającym materiałem dowodowym, umożliwiającym rozstrzygnięcie wniosku. Odmiennej oceny nie sposób upatrywać w podnoszonej przez organ konieczności uzyskania dla umorzenia należności opinii powiatowej rady pracy. Zaznaczyć należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...]. w sprawie rad rynku pracy ( Dz.U z 2014r. poz. 630 ) posiedzenia rady rynku pracy odbywają się co najmniej raz na kwartał. Skoro skarżąca złożyła wniosek w styczniu 2016r. opinię można było uzyskać znacznie wcześniej, niż wskazana data [...]., czyli 9 miesięcy od daty złożenia wniosku. Ponadto, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, § 4 ust.3 rozporządzenia dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość uzyskania opinii członków rady w trybie obiegowym. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, dlaczego z tego trybu nie skorzystano. Poza tym wyznaczenie [...]. terminu załatwienia sprawy dopiero na [...]., gdy organ dysponował już wystarczającym materiałem dowodowym do rozpoznania wniosku nie miało żadnej racjonalnej podstawy. Potwierdza jedynie opieszale i niesprawne działanie organu. Dla oceny przewlekłości organu jest to tyle istotne, że skarżąca trzykrotnie w pismach z [...]., [...]. i [...]. ponawiała prośbę o wydanie decyzji motywując je wysokimi kosztami prowadzonej egzekucji i kwotami odsetek naliczanymi od należności podlegającej zwrotowi. W świetle powyższych uwag zgodzić należy się także z przekonaniem skarżącej o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza działanie ponad miarę, w sposób wyraźny oraz oczywisty. Przy ocenie opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jako rażącego naruszającego prawo można mówić natomiast wtedy, gdy są one oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. II OSK 468/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W takich też kategoriach należy ocenić zarówno zawieszenie postępowania jak i żądanie przedstawienia dokumentów w formie nieprzewidzianej przepisami prawa. Z tego powodu sąd uznał za stosowne wymierzenie organowi grzywny, której wysokość pozostaje w odpowiedniej proporcji do okresu prowadzenia postępowania i stopnia zawinienia organu. W przekonaniu sądu nie było natomiast uzasadnione przyznanie od organu na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Instytucja ta ma nie tylko charakter fakultatywny, ale również powinna uwzględniać całość okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że to skarżąca nie dopełniła wymogów niezbędnych dla uzyskania jednorazowej pomocy finansowej na rozpoczęcie działalności gospodarczej, zatajając prowadzenie działalności gospodarczej przed złożeniem wniosku o pomoc. Nie wykazała także wymaganego okresu jej prowadzenia już po otrzymaniu środków finansowych, co potwierdzono w postanowieniu Prokuratora Rejonowego w H. z dnia [...]. o warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Przez cały okres od złożenia wniosku organ podejmował czynności mające na celu odzyskanie należności, co w decydującej mierze miało wpływ na podejmowanie czynności w zakresie zastosowania ulgi w jej spłacie. Przyznanie w tej sytuacji sumy żądanej w skardze nie stanowiłoby formy zadośćuczynienia za przewlekle prowadzenie postępowania, co jest jej istotą, ale w rzeczywistości miałoby pokrywać należność do której zwrotu skarżąca została zobowiązana, z czym nie sposób się zgodzić. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt.1 oraz art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało zobowiązać Starostę do załatwienia wniosku skarżącej, stwierdzić, że postępowanie organu prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i wymierzyć organowi grzywnę. O oddaleniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono na podstawie art. 151 ustawy, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015r. poz. 1800 ).