II SAB/Lu 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców na bezczynność Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej do załatwienia wniosku Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców z dnia 2 października 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. zasądza od Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej na rzecz L. Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 kwietnia 2014r. (data wpływu do organu) Z. L. R. – P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność K. I W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 2 października 2013r. Z. L. zwrócił się do K. o udostępnieni informacji dotyczących przeprowadzenia przez Szpital akcji tzw. "białej niedzieli". Wniosek ten – do dnia wniesienia skargi do sądu - nie został przez K. rozpatrzony i K. nie wydał w tym zakresie stosownego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę K. I W. S. K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że szpital pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. poinformował skarżącego - w związku z udzieleniem informacji przetworzonej określonej we wniosku z dnia 2 października 2013r. - o konieczności wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Następnie pismem z dnia 14 listopada 2013 r. Szpital wskazał, że przedstawione jego wcześniejsze stanowisko jest podyktowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że do udostępniania informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego podjęte muszą być pewne dodatkowe czynności. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udostępnienie tej informacji wymaga zatem wykazania, że jej uzyskanie jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 19 listopada 2013 r. uznał, że żądane przez niego informacje nie mają cech informacji przetworzonej, w związku z czym oczekuje odpowiedzi na zadane pytania. W dniu 6 grudnia 2013 r. Szpital odpowiedział na pismo skarżącego, a także mając na względzie bezskuteczny upływ terminów, zakreślonych przez Szpital do wykazania ze strony skarżącego, że udostępnienie informacji publicznej w przedstawionym przez niego zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, I W. S. K. w L. odmówił udzielania żądanej informacji. Następnie skarżący pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego Szpital pismem dnia 23 grudnia 2013 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Szpitala skarga złożona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że pismo Szpitala z dnia 6 grudnia 2013 r. należy uznać za decyzję administracyjną, a w konsekwencji także kolejne pismo Szpitala z dnia 23 grudnia 2013 roku. Pismo Szpitala z dnia 6 grudnia 2013 roku zawierało bowiem konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. zostało jasno i precyzyjnie sformułowane. Natomiast pismo Szpitala z dnia 23 grudnia 2013 r. jest – zdaniem K. - utrzymaniem dotychczasowej decyzji Szpitala. Zdaniem K. Szpitala nie pozostawał on w bezczynności, z uwagi na wydanie ww. decyzji administracyjnych. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że w przypadku, gdyby powyższe stanowisko Szpitala nie zostało zaakceptowane przez Sąd - Szpital z daleko idącej tzw. ostrożności procesowej w dniu 17 kwietnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji, która została przesłana skarżącemu. Okoliczność ta uzasadnia zatem wniosek o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, gdyż K. S. nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.: - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., czy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (dotyczącego informacji przetworzonej), lub 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. Zdaniem sądu organ w niniejszej sprawie w zakresie udostępnienia informacji publicznej uchybił terminowi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że K. I W. S. K. z P. S. P. Z. O. Z. w L. był bezczynny w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 2 października 2013 r. Bezczynność ta zaistniała wraz z upływem 14-dnowego terminu, od dnia otrzymania przedmiotowego wniosku i trwała również w czasie złożenia rozpoznawanej skargi. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, iż przed upływem tego terminu, w pismami z dnia 11 października, 14 listopada, 6 grudnia i 23 grudnia 2013 r., Szpital informował stronę skarżącą, że jej wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem objęte nim informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, która może zostać udostępniona w sytuacji wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem sądu – wbrew twierdzeniom K. - powyższe pisma nie spełniały wymogów formalnych, to jest nie stanowiły decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administrującego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administrujący (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z tych elementów, to jest rozstrzygnięcia. Wprawdzie z ich treści pośrednio wynika stanowisko K. Szpitala, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94 oraz z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96; postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Op 109/12, niepubl., dostępne w CBOSA). Wobec powyższego, skierowane do strony skarżącej pisma nie uchyliły stanu bezczynności tego podmiotu w sprawie. W przedmiotowej sprawie jednak pozostaje poza sporem, że Z. K. do spraw medycznych I W. S. K. z P. S. w L., po wniesieniu skargi, tj. w dniu 17 kwietnia 2014 r., wydał w sprawie wniosku skarżącego decyzję administracyjną na podstawie art. 10, art. 14 ust. 2, i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 2 października 2013r. Oznacza to, że przed rozpoznaniem skargi wniosek strony skarżącej został już załatwiony w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p., a tym samym K. przestał być już wobec niej bezczynny. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania tego podmiotu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność, jakiej w niniejszej sprawie dopuścił się K., nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/7, LEX nr 1271778). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność K. Szpitala nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a początkowe zachowanie K. nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p. Na uwzględnienie w tym zakresie zasługuje też okoliczność, iż w toku postępowania K. uznając, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną wzywał ją do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić, iż poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność K. S.w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 2 października 2013 r., wykracza merytoryczna ocena orzeczonej decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. odmowa udostępnienia objętych wnioskiem informacji. Zasadność tych rozstrzygnięć może być bowiem badana jedynie w postępowaniu w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia objętych wnioskiem informacji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.