II SAB/Lu 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie wniosku z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie świadczeń z pomocy społecznej stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] grudnia 2014 r. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, domagając się jednocześnie stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ukarania organu grzywną. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że decyzję w tej sprawie organ wydał dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając wszystkie czynności procesowe, które zostały wykonane w celu rozpoznania wniosku Z. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i ponosząc, że decyzja w tej sprawie została wydana w dniu [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postepowania w sprawie wniosku Z. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku Z. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji uchybił bowiem miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy wynikającemu z art. 35 § 3 k.p.a., wydając decyzję w dniu [...] listopada 2014 r. Wprawdzie organ podejmował szereg czynności procesowych zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., ale niektóre z nich wykonywane były w sposób nieefektywny. Przede wszystkim organ dwukrotnie bezskutecznie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą i jego żoną T. W. (w dniu [...] września 2014 r. oraz w dniu [...] września 2014 r.), mimo, że miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie już po pierwszej próbie, kiedy to zarówno wnioskodawca, jak i jego żona nie otworzyli drzwi mieszkania pracownikom miejscowego ośrodka pomocy społecznej, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej u.p.s.), brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W takim przypadku organ nie jest bowiem w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej osoby, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s. (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Lu 504/13, Lex nr 1507794). Skoro zatem Z. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] września 2014 r., to bez znaczenia pozostaje zarzut wyrażony w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r., że próbę przeprowadzenia tego wywiadu podjęły pracownice ośrodka pomocy społecznej objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wyłączenie, który nie został jeszcze wówczas rozpatrzony. Ponadto organ pierwszej instancji dwukrotnie przedłużał postępowanie, mimo, że sprawa nie ma skomplikowanego charakteru. Przedwczesne było zwłaszcza przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2014 r. Organ wyznaczył ten termin już w dniu [...] września 2014 r., kiedy nie upłynął jeszcze miesięczny termin załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Uwzględniając skargę na przewlekłość, sąd uznał jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności zmierzały w istocie do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Nie bez znaczenia jest również, że strona skarżąca, która regularnie składa do organu pomocy społecznej liczne wnioski o przyznanie różnych form pomocy, nie wykazała w tej sprawie jakiejkolwiek chęci współdziałania z organem w wyjaśnieniu niezbędnych dla rozstrzygnięcia jej żądania okoliczności. Innymi słowy, organowi pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można zarzucić lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Z uwagi na powyższe nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.