II SAB/Lu 181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na rzecz [...] J. B. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. ( doręczonym w dniu 2 kwietnia 2014r. ) S. P. domagał się od K. Ł. " M." udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji zadań nałożonych ustawą Prawo łowieckie poprzez przesłanie protokołów z czynności gospodarczych oraz wniosków o odznaczenia łowieckie za rok gospodarczy 2011/2012, jako jednego z elementów sprawowania zadań administracji państwowej na majątku Skarbu Państwa. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezes K. odmówił udzielenia odpowiedzi. Według niego zakres żądanej informacji wskazuje, że jest to informacja przetworzona, o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to wnioskodawca powinien wykazać, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, czego jednak nie zrobił. Ponadto, zdaniem Prezesa, udzielenie informacji może naruszać prywatność osób, które są wymienione w stosownych wnioskach, co może prowadzić do naruszenia art. 23 i 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. W tej sytuacji S. P. wniósł skargę na bezczynność koła, domagając się nakazania udzielenia informacji publicznej, jaką w jego mniemaniu jest żądanie przedstawione w piśmie z dnia 20 marca 2014r., uznania, że zachowanie organu wyczerpuje "przesłanki art. 149 paragraf 1 i jest rażącym naruszeniem prawa, nałożenia na organ grzywny przewidzianej w art. 149 paragraf 1 w wysokości przewidzianej w art. 154 paragraf 6 oraz powiadomienia w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 155 p.p.s.a organu zwierzchniego Z. G. P. Z. Ł. o uchybieniach w postępowaniu skarżonego Koła". Wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoje pismo złożone w dniu 27 marca 2014r. Wprawdzie w dniu 24 kwietnia 2014r. otrzymał pismo zatytułowane "decyzja nr [...]" w której jednak nie odnajduje spełnienia warunków, jakim decyzja administracyjna winna odpowiadać zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący zaznaczył, że działalność P. Z. Ł. ma charakter publicznoprawny, a tym samym taki sam charakter mają koła łowieckie i pozostałe komórki organizacyjne, stąd żądane informacje są informacjami publicznymi. Wniosek zatem podlegał rozpatrzeniu przez koło łowieckie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ doręczając decyzję odmowną w dacie [...]. naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem za termin doręczenia winien być uznany termin, w którym skarżący "co najmniej mógł" się zapoznać z jej treścią. Zarząd K. Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję nie pozostawał w bezczynności. Co prawda decyzja została omyłkowo wysłana z jednodniowym opóźnieniem, jednak powodem tego były m.in. zbliżone terminy udzielenia odpowiedzi na kolejne zapytania z dnia 20 marca 2014r. ( i w sprawie niniejszej z 27 marca 2014r. ) oraz udzielenia odpowiedzi na kolejną skargę S. P., której termin upływał właśnie 17 kwietnia 2014r. (aktualnie sprawa WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 157/14), a nadto brak fachowej obsługi kancelaryjno - biurowej w Kole, co przy znacznej ilości zapytań i skarg, jakie wnosi skarżący może powodować trudności w dotrzymaniu obowiązujących terminów. W jego ocenie tak niewielkie opóźnienie przy wskazanych okolicznościach można uznać za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przekonanie skarżącego sprowadzające się do uznania koła łowieckiego za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest oczywiście słuszne. Stosownie do art. 4 ust.1 tej ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bez wątpienia do tych podmiotów należy również P. Z. Ł., który zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1226 ze zmianami ) jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Związek należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Także w orzecznictwie jednolity jest pogląd, że P. Z. Ł. oraz jego zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, przy czym zwraca się uwagę zarówno na treść art. 34 ustawy Prawo łowieckie, wymieniającego zadania związku, jak i realizowanie również innych zadań powierzonych mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzone przez Związek określone w art. 42 ust. 4 -7 prawa łowieckiego. Z § 133 pkt 11 Statutu PZŁ wynika, że do zadań zarządu okręgowego należy szkolenie członków i kandydatów do Zrzeszenia (PZŁ) ( tak w wyrokach NSA z 17 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 735/06 oraz 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym także w skardze postanowieniu z dnia 28 listopada 2013r. ( I OZ 1155/13, także postanowienie z dnia 13 czerwca 2014r. I OZ 452/14 opubl. w CBOSA) dowodząc, że w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, P. Z. Ł. wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dnia 6 listopada 20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w P. Z. Ł. w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w P. Z. Ł. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów P. Z. Ł. i koła łowieckiego (§ 31 statutu P. Z. Ł., stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu P. Z. Ł.). Analizując treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej według którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że koła łowieckie są tymi "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co do zasady, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości prezentowana przez skarżącego ocena stosownie do której żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej. Warto zwrócić uwagę, że według art. 1 ust.1 wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi w jej rozumieniu informację publiczną. W tym sensie orzecznictwo ujmuje jednolicie konieczność przyjęcia bardzo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, uznając, że będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11). Do takich należą również wiadomości dotyczące czynności gospodarczych podejmowanych przez koło oraz wnioski o odznaczenia łowieckie, które zgodnie z § 53 pkt. 13 Statutu PZŁ są zgłaszane przez zarząd koła lub członków kola i zatwierdzane przez Walne Zgromadzenie kola. Co do istoty podlegają one zatem udostępnieniu, skoro art. 6 ust. 1 pkt. 2 oraz pkt.3 ustawy jednoznacznie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w jej art. 4 ust. 1. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, który uważa, że koło pozostawało w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 27 marca 2014r. Stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2.). Podkreślić też trzeba, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy według niego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4. W przedmiotowej sprawie jest niekwestionowanym, że wniosek wpłynął do Koła 2 kwietnia 2014r., co potwierdza złożona do akt kserokopia części dziennika korespondencyjnego, natomiast [...]. została wydana decyzja Nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej przesłania kopii protokołów gospodarczych oraz kopii wniosków o odznaczenia łowieckie wraz z uzasadnieniem sporządzonych w roku gospodarczym 2011/2012 (potwierdzenie nadania decyzji na adres skarżącego w dniu 17 kwietnia 2014r. str. 6 akt sądowych). Również skarżący przyznał, że została mu doręczona decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, chociaż jego zdaniem nie spełnia ona wymogów decyzji, o jakiej mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tym jednak nie można się zgodzić Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny ocena przesłanek, od wystąpienia których zależy charakter danego aktu jest nieco inna w przypadku, gdy wydaje go organ administracji publicznej i w wypadku, gdy podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest podmiot nie należący do tej kategorii. W ostatnio wskazanej sytuacji przestrzeganie ustawowych wymogów jest bowiem złagodzone. Wówczas wystarcza spełnienie minimum przesłanek pozwalających na potraktowanie danego aktu (pisma) jako decyzji administracyjnej. Powszechnie akceptowane w doktrynie i judykaturze jest stanowisko, wedle którego są nimi: autor aktu (organ wydający), jego adresat, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ ( tak w wyroku z dnia 21 listopada 2013r. I OSK 895/13 opubl. w CBOSA także wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r. II OSK 2663/12 LEX Nr 1340249 ). Bez wątpienia wszystkie te warunki zawiera decyzja z dnia 14 kwietnia 2014r. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego został załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie tym adresat wniosku powinien także poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, jak również o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Powyższy termin został nadto zakreślony dla wszczęcia procedury przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie można kołu łowieckiemu skutecznie zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na względzie, iż sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście podmiot ten pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, koło łowieckie zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego wydało, na podstawie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania jego bezczynności, a tym bardziej, jak chce skarżący, rażącej bezczynności. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 461 ).