II SAB/Lu 182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. Z. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy S. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. o udostepnienie nagrań audio z przebiegu obrad sesji Rady Gminy S. z dnia [...] października 2017 r., żądając zobowiązania wójta do udostępnienia tej informacji i zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem wójta wyrażonym w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., że nagranie z sesji rady gminy nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, ponieważ jest jedynie materiałem pomocniczym do sporządzenia protokołu z przebiegu sesji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Jednocześnie organ wskazał, że w piśmie tym poinformował skarżącego, że protokół z sesji Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. będzie dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, wskazując adres strony internetowej Biuletynu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia uznania nagrania audio z przebiegu sesji rady gminy za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., powinno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i prawo do uzyskania dostępu do materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 88, por. s. 327). Ustawa o dostępie do informacji publicznej dwukrotnie - w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 - wskazuje na możliwość udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 u.d.i.p.). Art. 19 u.d.i.p. nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z tego obowiązku organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Świadczy o tym językowa wykładnia art. 19 u.d.i.p., w którym użyto sformułowania "(...) sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Z powyższego wynika, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem co do zasady przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji co do zasady poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia. Aby jednak materiał audiowizualny czy teleinformatyczny z obrad podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi posiadać jakikolwiek przymiot oficjalności. Brak przymiotu oficjalności sprawia, że tego rodzaju materiał ma charakter wewnętrzny, techniczny, pomocniczy. Jest to wówczas materiał roboczy, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny – podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). W takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu, czy stenogramu. Innymi słowy, jeżeli przepisy prawa przewidują obowiązek sporządzenia nagrania z obrad rady gminy, wówczas stanowi ono informację publiczną podlegającą udostępnieniu niezależnie od obowiązku udostępnienia protokołu (wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1463/17; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., I OSK 1564/14, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 2210/16, dostępne w zbiorze CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne z przebiegu obrad rady gminy podlega zatem udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie wówczas, gdy tego rodzaju utrwalenie przebiegu obrad przewidują przepisy innego aktu prawnego o charakterze podustawowym – a mianowicie statutu gminy, będącego aktem prawa miejscowego. Stąd, w niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie, czy przepisy Statutu Gminy S. obligują do sporządzenia nagrania audio z przebiegu sesji rady gminy. Zgodnie z przepisami § 56 - 59 Statutu Gminy S., wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 9 lipca 2003 r., jedyną formą utrwalenia przebiegu sesji rady gminy jest protokół. Żaden przepis tego aktu prawnego nie przewiduje natomiast sporządzenia nagrania audiowizualnego czy teleinformatycznego z przebiegu obrad. Oznacza to, że jeżeli nawet takie nagranie jest wykonane, to stanowi jedynie materiał pomocniczy i wewnętrzny, służący do sporządzenia protokołu. Konkludując, w stanie faktycznym sprawy nagranie zawierające przebieg sesji rady gminy w sytuacji, gdy takiego obowiązku utrwalania przebiegu sesji nie przewidywał żaden przepis statutu gminy, nie stanowiło informacji publicznej podlegającej reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.