II SAB/Lu 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie do rozpatrzenia wniosku P. w W. z 28 czerwca 2022r. w zakresie, w którym żądana informacja nie została udzielona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie na rzecz P. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. P. reprezentowana przez r. pr. S. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 1 grudnia 2022r. (data nadania) skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w sprawie jej wniosku z 28 czerwca 2022r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został sformułowany następująco: "1. Prosimy o wskazanie łącznej kwoty przeznaczonej na regulacje wynagrodzeń w miesiącu listopadzie 2021 roku w podziale na poszczególne, komórki organizacyjne MOPR zgodnie z Zarządzeniem nr 62/10/2019 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2019 r. (w podziale na wszystkie komórki organizacyjne MOPR, zgodnie z definicją, że przez komórkę organizacyjną - należy rozumieć: wydział, filię, dział, sekcję łub stanowisko pracy (Rozdział I § 2 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie)) wraz ze wskazaniem wysokości regulacji w danej komórce organizacyjnej MOPR (najwyższa, najniższa) oraz podanie ilu pracowników w danej komórce ją otrzymało, 2. Jaka była wysokość wynagrodzenia zasadniczego po regulacjach oraz wysokość dodatku funkcyjnego i specjalnego wszystkich pracowników Ośrodka w miesiącu listopadzie 2021r. z uwagi na zajmowane stanowisko, kategorię zaszeregowania i staż pracy w MOPR.. Prosimy o podanie wysokości regulacją wysokości wynagrodzenia zasadniczego po regulacjach oraz dodatków funkcyjnych i specjalnych w podziale na poszczególne stanowiska zgodnie z Zarządzeniem nr 62/10/2019 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2019 r. (w podziale na wszystkie komórki organizacyjne MOPR, zgodnie z definicją, że przez komórkę organizacyjną należy rozumieć: wydział, filię, dział, sekcję łub stanowisko pracy (Rozdział I § 2 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie) wg wzoru podanego w załączniku do niniejszego wniosku". Obecnie skarżąca zarzuca, że wniosek nie został w całości rozpatrzony i w tym zakresie skarżąca domaga się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, a także o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że rozpatrując wniosek, organ pismem z 11 lipca 2022r. przedłużył termin udostępnienia informacji do 27 sierpnia 2022r., a następnie w kolejnych pismach - z 26 sierpnia 2022r. i z 29 sierpnia 2022r. udzielił odpowiedzi, choć w niepełnym zakresie. Podkreśliła, że wniosek dotyczył wszystkich pracowników Ośrodka z podziałem na poszczególne stanowiska zgodnie z Zarządzeniem nr 62/10/2019 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2019r. (np. wieloosobowe stanowisko ds. obsługi świadczeń), natomiast organ "skategoryzował pracowników jako nieokreślonych pracowników socjalnych". Skarżąca do wniosku o udzielenie informacji załączyła tabelę żądając, by informacja została udzielona zgodnie z tą tabelą, obejmującą wydziały, działy, sekcje oraz stanowiska. Organ wskazał wprawdzie stanowiska istniejące w Ośrodku, ale nie wyszczególnił w jakich komórkach organizacyjnych one się znajdują. W związku z tym, jej zdaniem, organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie rozpatrzył wniosku zgodnie z jej żądaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podnosząc, że udostępnił sporne informacje i to z zachowaniem terminów (przedłużenie terminu nastąpiło na podstawie art. 13 ust. 2u.d.i.p.). Zdaniem organu, skarżąca żądała informacji przetworzonej wymagającej przeprowadzenia przez pracowników organu szeregu odpowiednich czynności, a udzielając odpowiedzi przeprowadzono analizy wydatkowania środków na fundusz płac, zestawień, obliczeń, wyciągów, anonimizacji, co wiązało się z zaangażowaniem na wiele godzin dwóch pracowników płac i kadr. Organ zauważył, że skarżąca składa kolejny wniosek o podobnym zakresie przedmiotowym (w krótkim odstępie czasowym, a w listopadzie złożyła jeszcze jeden), co zdaniem organu powoduje wątpliwości, czy rzeczywiście leży to w interesie publicznym, czy też w interesie związku zawodowego, reprezentującego istniejące w MOPR w Lublinie związki zawodowe, pozostające w sporze zbiorowym z pracodawcą. Ponadto organ podniósł, że udzielenie informacji w układzie zgodnym z tabelą wskazaną przez skarżącą, a więc poprzez przypisanie do każdego stanowiska stażu pracy w MOPR, skutkowałoby ujawnieniem danych prywatnych osób fizycznych niepodlegających ujawnieniu. Pracownicy, którzy nie są funkcjonariuszami publicznymi złożyli bowiem oświadczenia o niewyrażeniu zgody na ujawnienie ich danych związanych z ich wynagrodzeniami. W związku z tym informacja została udzielona zgodnie z treścią wniosku, jednakże w układzie pozwalającym na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc w sposób uniemożliwiający identyfikację pracowników. Informacje zostały przekazane zgodnie z wnioskiem, tj. w układzie tabelarycznym i obejmują poszczególne wynagrodzenia pracowników zgodnie ze stanowiskiem, kategorie zaszeregowania, wysokość regulacji wynagrodzenia (brutto), wysokość wynagrodzenia zasadniczego po regulacjach (brutto), wysokość dodatku funkcyjnego (brutto), wysokość dodatku specjalnego (brutto), staż pracy w MOPR, dla każdego ze stanowisk. Organ przekazał ponadto zestawienie zgodnie z żądaniem wysokości wynagrodzeń dla poszczególnych komórek, w tym stanowisk jednoosobowych z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo pod tabelą zamieścił stosowną legendę, wyjaśniającą sposób ujęcia niektórych pozycji, w tym stażu pracy oraz wartości łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz.902, powoływana jako "u.d.i.p."). Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji. Bezsporne jest, że objęte wnioskiem skarżącej P. informacje są informacjami publicznymi, a Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – nie później niż w terminie 14 dni, choć jeśli jest to niemożliwe, organ może przedłużyć termin, oraz zgodnie z wnioskiem. Poza sporem jest to, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt. 1 wniosku w całości, zaś skarga dotyczy tylko części informacji wskazanej w pkt 2. wniosku. Skarżąca wyraźnie określiła, że oczekuje informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych przed i po regulacjach, dodatków: funkcyjnego i specjalnego wszystkich pracowników Ośrodka na danym stanowisku, wraz z kategoriami zaszeregowania i stażem pracy w Ośrodku, przy czym chodzi jej o wskazanie stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych, czyli w wydziałach, filiach, działach, sekcjach wg podanego wzoru. Organ udzielił informacji, ale bez wskazania stanowisk pracy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Informacja została więc udostępniona niezgodnie z formą wskazaną we wniosku, a więc niezgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu – 1.Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Organ nie wskazał przeszkód technicznych, uniemożliwiających udostępnienie skarżącej spornych informacji w sposób wskazany we wniosku. Podniósł natomiast - i to dopiero w odpowiedzi na skargę – że udostępnienie informacji w formie określonej we wniosku umożliwiłoby identyfikację pracowników, którzy nie wyrazili na to zgody, co stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem - Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenie prawa do informacji ze względów wskazanych w art. 5 ust. 2u.d.i.p. powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 u.d.i.p.). (zob. wyrok WSA w Kielcach z 9 września 2021r., II SAB/Ke 49/21). Zostało to organowi wyjaśnione także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2022r., II SAB/Lu 121/21, który również dotyczył bezczynności Dyrektora MOPR w Lublinie w sprawie niemal identycznego wniosku skarżącej z 7 maja 2021r. (skarżąca domagała się bardzo podobnych informacji z innego miesiąca). Sąd ten stwierdził, że "W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej". Sąd obecnie w pełni podziela argumentację wyrażoną w tym uzasadnieniu, w całości aktualną także w niniejszej sprawie: Otóż wskazano w nim, że "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych". Skarżąca domagała się (zarówno poprzednio, jak i obecnie) wskazania przyznanych w danym miesiącu poszczególnym pracownikom wysokości wynagrodzeń i ich składników, ze stosownym zaszeregowaniem i stażem pracy, na danym stanowisku i – co należy podkreślić - w danej komórce organizacyjnej MOPR. Obowiązkiem organu (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) było udzielenie informacji we wskazany sposób. Jak wyjaśniał Sąd w powołanym wyroku sygn. akt II SAB/Lu 121/21, jeśli okaże się, że w danych komórkach organizacyjnych jest niewielka liczba stanowisk i w związku z tym udzielenie żądanych szczegółowych informacji (w tym o stażu pracy) mogłoby prowadzić do identyfikacji konkretnych pracowników, którzy nie wyrazili na to zgody, ochrona prywatności tych osób wymagałaby wydania decyzji odmownej w odpowiednim zakresie; w pozostałym jednak zakresie, czyli tam, gdzie pracownicy nie wyrażali potrzeby ochrony ich prywatności albo gdy nie zachodzi obawa, że pracownicy zostaną zidentyfikowani, organ powinien udzielić informacji w sposób określony przez skarżącą we wniosku. Jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że konieczność wydania decyzji odmownej następuje także wtedy, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że za jej udostępnieniem przemawia ważny interes publiczny; w takim przypadku nie wystarczy pisemna informacja. W związku z powyższym, Sąd - podobnie, jak poprzednio, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania w pełnym zakresie wniosku skarżącej z 28 czerwca 2022r. Sąd nie stwierdził przy tym, by bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa – takie naruszenie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ świadomie lekceważy nałożone na niego przepisami u.d.i.p. obowiązki, co w niniejszej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Organ udzielił skarżącej obszernych informacji, co wymagało dużego zaangażowania i nakładu pracy, uczynił to z zachowaniem terminów (uprawniony był do przedłużenia terminu stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z tych samych powodów Sąd za całkowicie niezasadny uznał wniosek skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej o której mowa w 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 3.000 zł. Podobnie jednoznaczną ocenę tego żądania wyraził Sąd w wyroku sygn. akt II SAB/Lu 121/21, stwierdzając trafnie, że "nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu niemające charakteru rażącego". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wynagrodzenie radcy prawnego i wpis sądowy).